作者 | 秦志伟
当下，高校正日益发展为一个功能强大且高度多元化的社会组织。从组织结构、生产结构来看，高校真正的生产单位是具有学术功能的二级院系。然而，目前校院两级的权力划分和权责关系现状是，该放的没有放下去，该管的没有管好；校院两级没有形成合力，办学效益没有充分发挥出来。为此，一批综合性、研究型大学正在先行先试，探索从“校办院”到“院办校”，目标均指向院系主体地位的提升。
连续三次被本科生评为“我最喜欢的老师”；所授课程获得所在二级学院的第一个国家级一流本科课程；58岁以后，仍笔耕不辍……这位学者是南京大学历史学院教授颜世安，今年65岁。历史学院内部传言，他即将退休，南京大学不再延聘。当该校历史学院副教授武黎嵩证实这一消息后，为颜世安感到惋惜，也对学校的行为感到愤怒，并公开发文表达了不满。
事件发酵后，南京大学第一时间表态将调查此事。但20余天已过，调查结果仍未可知。根据《中国科学报》记者掌握的最新消息，该校历史学院拟以学院的名义返聘而不是继续延聘颜世安，但同样需要上报学校人事部门审批。
事件的焦点之一是，一个二级院系对延聘教授等是否拥有自主权，或者说，作为办学实体的二级院系到底拥有哪些自主权？
“校为统筹协调，院为办学实体”是世界一流大学普遍采用的治理模式，但在我国，不少大学内部治理现状就像中央财经大学研究员郭德红等人调查发现的那样，“该放的没有放下去，该管的没有管好；校院两级没有形成合力，办学效益没有充分发挥出来”。
这样的现象对于我国推进高等教育内涵式发展和全面实施“双一流”建设极为不利。因此，学者呼吁，要尊重二级院系在高校中作为知识生产和人才培养的主体地位，特别是要明确其权与责。
“零和博弈”困境当下，高校正日益发展为一个功能强大且高度多元化的社会组织，政府与社会赋予其多重使命。从组织结构、生产结构来看，高校真正的生产单位是具有学术功能的二级院系，其通过学科专业建设、课程与教学实施、科研与技术转化等环节，实际提供着社会发展所需要的智力服务。
“校院两级管理体制改革的本质首先意味着还原二级院系的学术本真。” 济南大学高等教育研究院副教授张继明告诉《中国科学报》。
据记者了解，作为特殊历史阶段产物的“校为办学主体”的高校管理体制，已越来越不适应当今高校发展的新形势。当下，一批综合性、研究型大学正在先行先试，探索从“校办院”到“院办校”。部分高校相继启动相关改革，目标均指向院系主体地位的提升。
以上海交通大学为例。多年来，该校不断推进和深化“院为实体”的改革，先后经历以学科群整合为目的的院系调整，以支撑学校向综合性大学转型的“二级办学、三级管理”的体制改革，以配合目标管理和绩效管理改革为目的的二级资源分配改革，以“结构优化、减权增效”为目的的校部机关结构调整等。
“实践表明，这一改革涉及面广，难以一蹴而就，需要始终围绕学校的中心工作和阶段性发展目标而不断调整具体内涵。”上海交通大学改革与发展研究室助理研究员蔡蕾告诉《中国科学报》。
她进一步介绍，从以往“院为实体”改革经验来看，校院两级管理体制改革过程往往容易陷入校院权责“零和博弈”的困境。即较多地以对立的立场讨论校院之间责权利的划分，学校行政部门希望把握可对院系进行宏观调控的政策和资源，学院则希望获得尽可能多的资源和尽可能宽松的政策。
蔡蕾发现，改革经常会发生事权以及事务管理基本运行经费支配权下移，重大财权、人事权及发展事项仍集中在校级层面的现象。
这也就是郭德红所说的“该放的没有放下去，该管的没有管好”。他向《中国科学报》介绍，这一问题实际是学校治理体系不完善、“放管服”改革不到位的具体表现，是制约校院两级管理体制改革的关键瓶颈。
体制与文化相互强化实际上，高校二级院系作为知识生产的主体，应该拥有更多的自主权。“但从高校组织演变过程来看，高校权力重心具有向上漂移而基层权力式微的趋势。”
张继明研究发现，就我国大学管理体制而言，这一现象要追溯到我国高校从新中国成立伊始就确立的一种相反的校院权力关系，即院系完全受制于校级权力，院系缺乏基本的自主权。
在我国，近代大学学院管理制度经历了从诞生萌芽到曲折发展的历程，可分为三个阶段。第一阶段是在西方大学管理模式的影响下，清末时期始称“馆”“斋”的学院制度开始产生，大学实行分科教育。到1929年国民政府时期，首次以建章立制的法律形式统一规定，如大学分文、理、法、农、工商、医各学院，大学各学院及独立学院。
1952年起，全国高等学校院系设置的大幅调整是第二个阶段，在一定时期内，对于调控资源、统一协调的“校办院”体制的建立起到重要作用。第三阶段是上世纪90年代以后，大规模的高校合并使原有的“校、系”两级管理格局受到冲击，许多高校开始进行改革，重新设立学院。
“校院两级管理体制改革不力，就本质而言，是高等教育管理体制、大学管理体制未能充分尊重教育及大学的特殊规律，但在更深层次上还与我国特殊的高校文化有关。”张继明表示。
“院系在本质上是学术共同体，院系自治首先是学术自治。”张继明认为，在行政化的思维与价值取向下，学院受制并依附于行政权力，被动甚至主动接受学校的安排和控制，成为一种思维与行动的定势。
他进一步解释道，在依附式的生存模式下，学院缺乏主体性和主动性，开拓意识、创新意识薄弱，且责任感、使命感不强。
明确病根，对症下药事实上，每所高校都有其自身的办学历史、办学特色和发展特点。“在启动并推进校院两级管理机制改革时，需要对学校的发展历史、现状和存在的问题进行一次全面深入的调查、分析和诊断。”在郭德红看来，推进校院两级管理体制改革，需要找出校院两级管理存在的主要问题，并将解决主要问题作为改革的着力点。
根据对国内大学的调研，郭德红等人总结了校院两级管理体制改革的五种模式，包括以北京大学为代表的完善聘约模式，着眼于完善人事制度；以武汉大学、厦门大学等为代表的财务导向模式，从财务制度改革入手；以北京师范大学为代表的学科学部模式，注重强化学术组织；以复旦大学为代表的下放权力模式，注重优化行政架构；以上海交通大学为代表的目标协议模式，将预算改革、协议授权和目标导向管理相结合。
“由于各学院、各学科的具体情况千差万别，统一的政策无法适用于所有的学院，应该在政策制定中更多考虑分类指导。”蔡蕾说。
以上海交大为例，该校针对本校实际，在新一轮改革中更加重视制度设计，相继推出“院系综合预算”和“协议授权”改革举措。通过分析学院的个性化诉求，主动帮助院系落实办学自主权。对院系的管理模式从行政指令管理转变为契约管理，由校院双方协商约定目标任务、政策资源和绩效管理方式等，并以协议的形式予以固化。
院系内部治理水平是授权的基础条件。为此，上海交大要求学院加强内部管理制度建设，形成制度化的自律机制。
“在此过程中，围绕资源和政策两个关键点，促进学院加强自身的组织建设，进而实现从‘学校驱动’到‘学院驱动’模式的转变。”蔡蕾说。
在中央财经大学副研究员洪煜看来，不同模式殊途同归，是不同学校根据自身发展水平和办学实际，选择最适合自己的改革路径。不过，他同时强调，校院两级管理体制改革是一项系统工程，虽然改革的切入点不同，但都不能闭于一隅，而应该由点及面，推进学校全局性变革，否则就容易出现系统性风险。
洪煜进一步举例，较早推进校院两级财务制度改革的某所高校，在改革前期有效地将办学资源下放给学院，但在改革的后期却出现人员经费固化导致新进教师人数下降、学院之间对办学资源的竞争加剧等问题。
实际上，不同学校的改革模式不同、改革进展不同，也为评价改革成效时的方式与方法提出不一样的要求。
“不能一把尺子量到底。”郭德红建议，应该从改革方案的系统性、改革举措的有效性、改革成效的持续性、改革的风险防控和反馈纠错等方面入手，以写实报告的形式开展评价。
校领导的变与不变事实上，权力与利益格局的调整乃至重构历来是改革困难的根源性问题。
“从本质上说，校院两级管理体制改革就是校部职能管理部门与院系之间的一次权力、责任和义务的再分配，要求学校领导者具有战略和全局眼光，多为大学的整体和长远发展考虑。”郭德红表示。
在张继明看来，改革是秩序的重建，重建的方式与时机常常具有一定的偶然性。在他看来，从校级层面来讲，富有改革家魄力、教育家情怀和政治家智慧的大学领导能很好地协调政府职权和高校自主权之间的关系，进而创造性地开拓基层自主创新办学的空间，在顶层设计上确保制度改革的科学性、可行性，促使改革的理想转化为制度实践；就院系而言，负责人需要具有改革的勇气和艺术地处理好校院关系的智慧，协调好学校干预与院系自主间的矛盾，从而在有限的权力框架内创造最大化的自主空间。
不过，郭德红强调，当代大学早已不是相对与世隔绝的“象牙塔”，而是日趋居于社会发展的中心，大学领导难以再依靠个人的人格魅力管理当代大学。当代大学管理的高度复杂性要求管理者具有高度的专业化和职业化能力。
“变化的不是当今大学领导，而是校领导对应的岗位职责和教育环境。”他说。
高校章程应更丰富些在张继明看来，无论是校院两级管理还是现代大学制度建设，往往难以在实践中取得实质性突破，“主要原因之一就是缺少法治规范而行动乏力”。他表示，高校依法治理的主要载体是大学章程。
然而，虽然部分大学章程规定了院系独立自主运行的权力，但这种“独立自主运行”并不够具体，“不具备很好的指导性和操作性”。张继明说。
例如，关于院系在人、财、物等方面的具体权力缺乏明确界定，如经费及收益的处置权、教师高级职称评定权、学科与专业的规划与调整权等；有的大学章程就院系或院系负责人的职责进行相对具体的规定，但常用“拟订”“建议”等表述方式，而非“决定”“确定”；院系权责如何实施、执行，缺乏必要的程序性规定；对院系权责和学校权责之间的范畴边界缺乏必要的厘定等。
张继明表示，以上内容既可作为章程内容直接记载其中，也可在章程中进行方向性、原则性的规定，具体实践或操作方法可以以“章程实施细则”的形式呈现。
另一个更加重要的工作也是张继明极为关注的。“在具体的办学和实践中，章程并没有得到尊重，依章管理贯彻并不到位。”
他向《中国科学报》分析，一是长期以来形成的经验化管理、人治管理、行政化管理依据的是管理者的经验、意志和权力，通过发布指令等实施管理；二是章程缺乏足够的规制效力，所以许多大学章程自制定完成和备案后就被束之高阁。
“有必要在大学章程上位法如《高等教育法》中进一步明确大学章程的法律地位、法治效力，明确学校依章管理的法定责任；以正式立法程序通过大学章程，将大学章程纳入教育行政法规序列；上级教育督导部门将学校章程建设、依章管理状况作为督导内容，以督导问责的方式促使大学章程发挥实际作用。”张继明建议道。
