导读：
近期，新加坡在“全球金融中心指数”中超越中国香港，成为紧随纽约与伦敦之后的第三大金融中心。加之新加坡近年来的飞速发展和在全球经济前景不乐观的大势中逆势而上的劲头，
一时间，中国
香港与新加坡的对比与竞争再度成为热门话题。但是，在进入这个话题之前，须知金融产业不代表一个城市发展的所有面貌，而且影响资金短期流动的外部因素和影响两个城市发展差异的深层因素也不尽然相同。本文认为，从20世纪60年代至今，就人均GDP而言，新加坡和香港的经济增长确实出现了分化，其差异是产业政策和发展理念不同而导致的。
从历史上看，新加坡政府对经济发展的政策是“因势利导”型的，
政府通过建立专门的职能部门，制定优惠政策，建设产业园区、引进和培育优秀人才等方式，不断推动国内产业从最初转口贸易开始不断升级，逐步转向当前的知识密集型制造业和生产性服务业。
与之相对，港英政府是自由放任型政府，缺乏有效的产业政策，将重点放在制定法律和规章制度、维护市场秩序上，并不涉及产业规划工作。在回归之前，中国香港产业发展的诱因和推动力量都来自外部，本地主要是被动地配合和适应。
由于发展理念和产业政策的差异，中国香港和新加坡在产业内部构成和产业转型升级顺序上出现了明显差异。
从劳动密集型制造业转型的过程中，新加坡适时引导制造业进行产业升级，而香港
过早“去工业化”，在向服务业转型过程中出现了“空心化”问题。两者差异从制造业数据可见一斑：
2019年中国香港中高端技术制造业增加值比重为38%，新加坡中高端制造业增加值比重超过80%。
回归之后，中国香港政府开始有意识地改变执政理念，制定了系列产业政策引导产业升级。但是，由于产业并不符合自身的禀赋结构，而且产业覆盖范围过于宽泛、产业政策执行不到位，尚有改进空间。产业发展并非朝夕之功，比争当亚洲金融中心更重要的是经济发展的长期战略规划，就此而言，香港未来的发展仍然值得期待；新加坡和中国香港的发展经验，也将对我国领先型城市贯彻新发展理念、实现经济高质量发展具有借鉴意义。
欧亚系统科学研究会特编发此文，供读者参考。本文原刊于《当代财经》，仅代表作者观点
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发展思路、产业结构变迁与经济增长：
以新加坡和中国香港为例
文｜朱兰、邱爽、吴紫薇来源｜《当代财经》
图源：Bloomberg
1 问题的提出
高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。新中国成立以来，中国经济增长取得了巨大成就，但依旧存在发展不平衡不充分的问题。再加上2020年新冠肺炎疫情的冲击以及全球国际经济形势的变化，中国面临百年未有之大变局，经济可持续增长面临极大挑战。而政府发展战略和思路直接关系到经济政策的制定和未来经济发展质量，正确处理市场与政府的关系，将有效市场与有为政府相结合，是新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局以及推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题。
中国香港、中国台湾、韩国和新加坡在20世纪60至90年代经济增长迅速，被称为“亚洲四小龙”。中国香港与新加坡在20世纪60年代人均收入水平基本持平，但是到了2019年，二者人均国内生产总值（GDP）差距超过20000美元，经济增长出现明显分化。目前，解释经济增长及其分化的研究十分丰富，其中地理、制度、文化常被视为主要因素。但是，具体比较中国香港和新加坡的地理、制度、文化和政府能力，发现两者在上述几个方面基本相同。
首先，在自然禀赋结构方面：（1）从面积看，中国香港和新加坡的陆地面积都很小，通过填海造地增加土地的面积有限，不利于发展农业。（2）从经纬度看，二者都位于东八区，全球三大金融中心伦敦、纽约和东京分别位于0时区、西5区和东9区，股票市场一天营运八小时的国际惯例，使得两者都成为连接东京和伦敦的中转站。（3）从气候上看，中国香港属于亚热带海洋性气候，四季分明，气候宜人；而新加坡是典型的热带海洋性气候，常年如夏，旅游业发达。（4）从离海岸线距离来看，两者都是海港城市，中国香港拥有世界三大天然深水港之一——维多利亚湾；新加坡扼守重要的国际海上通道马六甲海峡，是邮轮必经之地。
其次，在制度文化和政府能力方面，中国香港和新加坡都曾受英国殖民统治。香港在回归前决策权掌握在英国当局。新加坡1965年退出马来西亚联邦，正式独立。文化方面，二者都以华人为主，传承儒家文化。中国香港人口中中国籍占91.4%，新加坡约75%的居民是华人。政府能力方面，借鉴Kaufmann等对政府能力的定义和测度指标，本文对比分析了中国香港和新加坡政府能力在话语权和问责制、政治稳定性和无暴力、政府效率、监管质量、法制力度和腐败控制能力六个维度的综合得分结果。香港除了在话语权和问责制方面平均分值高于新加坡以外，在其余五个维度上，均低于新加坡，但整体差距并不大。
中国香港和新加坡政府能力测度（1996—2016年均值）。
综合指标处于-2.5～2.5间，数值越大，该项政府能力越强。原始数据来源于世界银行全球治理指标项目报告。
由此可知，地理、文化和制度都无法解释中国香港和新加坡人均收入拉开差距的原因。那么，导致中国香港和新加坡经济增长分化的根本原因是什么？这是本文想要探究的主要问题。
2 发展理念与产业政策比较
虽然中国香港和新加坡都属于东亚文化圈，且都曾受英国殖民统治，但由于两个经济体发展理念不同，即对政府和市场的关系、政府在经济发展过程中的作用的认识不同，二者推动工业化的原动力和发展战略也不同。产业政策是政府发展战略和想法在产业层面的表现，本节将梳理中国香港和新加坡20世纪50年代至今的产业政策，寻找其发展理念的异同。
（一）中国香港产业政策的演变和特征
下表列出了20世纪50—70年代中国香港政府成立的机构及部分职能。具体来说，在劳动力方面，设立劳工处和香港训练局，规范劳工法例和人才训练制度；在进出口贸易方面，成立贸易发展局、出口信用保险局和生产力促进中心，为企业提供资源服务，促进本港贸易发展，降低贸易风险；在工业方面，成立工商署、香港工业总会和科学管理协会，研究指导工业环境发展。总体而言，上述机构的主要职责是确立规章制度、维护市场秩序，不涉及具体的产业规划。
20世纪50—70年代中国香港政府机构和主要职责
20世纪80年代后期，在工业界和科技界的压力下，政府逐渐加强对工业和科技的扶助政策。一方面，建立香港科技大学、工业发展局、香港工业科技中心，培养科技和工业人才；另一方面，设立应用研究发展基金、工业支援基金和合作应用研究基金，加大对工业和科技产业的资金投入，支持基础研究和应用开发。上述产业政策在一定程度上加强了对科技创新和工业发展的支持，但缺乏整体目标和规划，没有明确的产业引导政策，对香港高科技产业的发展没有起到明显的引导作用。
1997年香港回归后，新成立的香港特区政府明确了产业发展方向，即发展高增值、高科技产业，同时加强了产业政策支持力度。在机构设立方面，港府成立科技创新委员会、资讯科技及广播局，建立工业园和科技园，进一步完善咨询服务，加强科研基础设施建设。在政企合作方面，与盈科集团合作设立数码港。在资金投入方面，设立专用研究基金和创新及科技基金，推出创业板市场为科技企业提供资金或融资支持。在应对制造业空心化方面，2015年提出再工业化战略，组建创新及科技局，引导和支持以新技术和智能生产为基础的高增值制造业；2018年设立20亿元的再工业化资助计划，拟建设专门研发人工智能及机器人技术的平台，为相关科研机构提供财政支援。可以看出回归后，中国香港政府的产业政策相较于之前，有了明显的目标导向，致力于从园区建设、人才培养、资金支持、信息服务等方面，支持高科技产业的发展。
通过1997—2013年中国香港政府的部分施政报告，也可以看出其执政思想的改变，即从自由放任型政府逐渐转向因势利导型政府，主动分析经济发展趋势并寻求高附加值产业，提高对经济的管控力度和对产业的引导作用。1997年的施政报告指出，高速的资讯科技发展意义重大，无论是工业还是服务业，只能向高增值发展。1997年，香港成立了策略发展委员会，初步形成了发展高附加值的知识型产业的理念。2003年的施政报告深刻剖析了造成香港经济深刻变化的原因，提及科技基础薄弱和人力资源错配等问题，并提出强化金融、物流、旅游和工商业四大支柱产业的发展思路。2009年进一步提出重点发展文化及创意产业、检测和认证、环保、创新科技、教育、医疗六项优势产业，推动产业升级和经济改革。2013年施政报告明确指出政府的职能定位——“经济要发展，政府就要适度有为”，成立创新及科技局、经济发展委员会等机构。特区政府还和深圳市政府签订合作备忘录，发展港深创新及科技园，通过各种产业政策扶持高科技产业发展。
尽管中国香港政府明确了产业政策的引导作用，加强对产业方向的引导并采取具体的扶持措施，但仍然存在以下问题：（1）涉及的产业范围过广，无法集中有限的财力物力发展真正具有潜在比较优势的产业；（2）主要发展的产业与香港稀缺的土地资源和昂贵的人力成本这一要素禀赋结构相矛盾，导致产业政策的有效性不足；（3）政策执行力度不够，比如科技创新政策执行效果不明显，创新科技产业研发开支占生产总值的比重不到1%，发明专利数量远低于北京、上海和深圳，创新科技产业生产总值占国内生产总值的比重一直徘徊在0.7%左右。
（二）新加坡产业政策的演变和特征
新加坡政府是积极的因势利导型政府，在产业结构转型中发挥了重要作用。本文将新加坡产业转型过程中出台的产业政策分为四个阶段。
第一次转型期：从传统转口贸易转向发展进口替代工业（1959—1965年）。在1959年获得自治权以后，为摆脱经济困境，新加坡政府颁布了一系列产业政策以促进产业结构由转口贸易转向进口替代型。比如，颁布“新兴工业（豁免所得税）”法令和“工业扩展法”，利用税收优惠推动工业化进程，成立专责推行工业化计划的经济发展局，创办约占全国土地1/8的裕廊工业区，重点选择并鼓励发展劳动密集型工业，包括纺织、食品、木材加工等。
第二次转型期：从进口替代工业转向出口导向工业（1966年至20世纪70年代初期）。1966年，面对经济衰退，新加坡政府提出“反经济衰退计划”，从进口替代转向出口导向，扩大工业区规模。1967年，新加坡颁布“经济扩展奖励（减免所得税）法案”，加大税收优惠力度，以此吸引外资，大力发展金融服务、炼油以及电子电器产业。1968年，新加坡政府*经济发展局，设立裕廊镇管理局，扩大裕廊工业区。
第三次转型期：从劳动密集型产业转向资本、技术密集型产业（20世纪70年代中后期至20世纪80年代）。面对国内劳动力短缺、工资成本上涨、贸易保护主义抬头等问题，1979年新加坡政府提出“第二次工业革命”，计划以10年时间调整产业结构，规定投资于80年代重点发展的新兴工业的企业可以享受5～10年的免缴所得税优惠，对购买先进设备的贷款，给予降低50%利息或全部免息的优惠。这一期间，新加坡制订了5000万新元的研究与开发“大宗拨款计划”，在国立新加坡大学附近的肯特岗设立科技工业园区；大幅提高工资水平，促使雇主采用非劳动密集型的生产方式，同时加快采用机械化和自动化，以保证各生产部门均能加快产业调整步伐。
第四次转型期：发展资讯科技产业，转向知识经济（20世纪90年代至今）。进入20世纪90年代，面对知识经济时代的挑战，新加坡政府认识到在资源短缺、劳动力成本日益升高的要素禀赋的基础上，只有寻求新的比较优势，积极发展高附加值产业，才能继续保持在国际市场上的竞争优势。因此，新加坡政府做了大量的调查、研究和评估，选定了资讯科技产业和生物医药产业为重点发展产业，颁布了一系列产业政策，包括扩大工业园区规模、建设覆盖全国各地的高科技咨询网络——“新加坡综合网”和科技城，加大人才培养力度，建立“one-north”生物科技城，吸引生物医药高科技公司入驻。近年为促进工业互联网和人工智能的发展，新加坡于2014年提出“智慧国家2025”的10年计划；2017年推出AI.SG的计划，大力发展人工智能产业；2018年提出“工业4.0”计划，成立“智能工业4.0转型联盟”，帮助中小型企业找到合适的科技数码方案。
综上可见，在产业结构转型过程中，新加坡政府发挥了积极的作用，通过成立专门的政府职能部门、建立工业园区、制定优惠政策吸引外资投入、给予税收及贷款方面的优惠、培育并引进优秀人才等措施，不断引导产业在劳动密集型、资本密集型、技术密集型和知识密集型方向的渐进性升级。
（三）比较分析
中国香港政府的传统角色是订立和维持公平竞争的市场规则，并在市场失效时采取必要的干预以保证市场机制的正常运作。在回归之前，中国香港产业发展的诱因和推动力量都来自外部，本地主要是被动地配合和适应。比如香港最早承接美国的电子业，但是资金、技术、市场都来自美国等外地，本地主要是代工，缺乏核心技术和高技术人才。即使是金融、转口贸易等生产性服务，外国组织也是技术和创新的主要来源，香港政府以自由经济或者不干预政策为由，不主动引导和投资本地产业的发展。回归之后，中国香港政府开始有意识地改变执政理念，制定了系列产业政策，成立了专门的政府职能部门如策略发展委员会、创新科技委员会等，为推动高科技产业发展提供建议，如重点发展六项优势产业。但是，由于产业并不符合自身的禀赋结构，而且产业覆盖范围宽泛导致难以集中资源真正发展起潜在优势产业，加上产业政策执行不到位，产业发展未达到预期效果。
而新加坡则是因势利导型政府，在脱离马来西亚联邦后，积极制定产业政策引导产业转型升级，并随着经济发展水平和禀赋结构的变化，不断调整和制定经济发展计划。政府投资基础设施并采取优惠政策吸引外资，同时重视发展科技和教育，大力开发人力资本，引导并支持产业发展。21世纪伊始，新加坡就确立了以发展生物医药产业为核心的产业政策，包括建立大学培养人才、成立生物园区招商引资、加大研发资金投入等，培育生物医药产业集群，延伸产业链条，促进产业结构升级。随着新一代信息技术革命的到来，新加坡政府于2014年就提出“智慧国家2025”计划，2017年又提出AI.SG计划，重点发展人工智能产业。而中国香港在2018年才提出在香港科学园建设专门研发人工智能及机器人技术的平台，没有及时引导产业升级方向。
总体而言，中国香港政府相对被动，结构转型和产业升级主要受外部国际环境和市场机制的影响，政府缺乏政策方向、原则和具体方法上的指导，回归后的产业政策又因过于宽泛且违背了比较优势，没有达到预期效果。而新加坡政府因势利导，遵循比较优势战略，主动调整产业政策，通过建立工业园区、培育和引进人才、吸引外资投入、完善基础设施等，不断解除产业升级过程中的约束，使产业的潜在比较优势转变为竞争优势，最终推进产业向更高附加值和技术的方向升级。
3 中国香港和新加坡产业结构变迁历程
中国香港和新加坡政府不同发展理念指导下的产业政策不同，导致二者产业结构变迁之路出现了明显的差异。本节主要通过详细的统计数据分析，以产业增加值和就业人数比重衡量产业结构，概括中国香港和新加坡的产业结构变迁之路。产业结构变迁包括结构转型和产业升级，前者指三次产业之间的结构变动，后者指产业内部的要素和技术升级。
（一）中国香港产业结构变迁之路
1. 结构转型
1950—2019年，中国香港产业结构随着经济发展阶段的改变发生了明显转型。本文将中国香港的结构转型划分为三个阶段：（1）工业化阶段（1950—1980年），这一时期香港制造业占生产总值的比重从1950年的9.0%上升到1980年的23.7%，并于1970年达到31.0%的历史高峰，制造业成为主导部门；（2）去工业化阶段（1981—1998年），制造业比重快速下降，产值比重从1980年的23.7%下降至1998年的6.2%，就业人数占总就业的比重从1980年的46.0%降至1995年的15.3%；(3）服务化阶段（1999—2019年），服务业成为主导，产值比重从2000年的87.83%逐年增加到2019年的93.67%，工业生产总值比重则由2000年12.08%进一步下降到2019年的6.26%。
1950—1980年，中国香港从转口贸易转向劳动密集型产业。1950—1977年，制造业比重从9.0%增加到25.0%，服务业中的贸易及金融业部门生产总值比重从29.7%降至22.3%，农业生产总值比重从3.6%持续下降到1.6%。可以看出，这段时期制造业成为香港经济的主导产业，第一产业和第三产业的经济地位相对下降。中国香港劳动力就业结构也发生了相应变化。1961—1971年，香港制造业就业人数比重从39.9%上升到41.2%，增加了7.8个百分点；服务业中零售批发、金融保险和商业服务业的就业人口比重之和从11.0%升至24.0%，消费性和生产性服务业不断发展。
20世纪70年代后期，香港制造业原有的比较优势逐渐丧失，劳工短缺、工资和土地成本不断上涨，再加上中国改革开放和开设经济特区，中国香港制造业大规模往内地转移。同期，服务业，如金融保险、商业服务业等产业迅速发展，香港成为国际金融中心、贸易中心、航运和旅游中心。中国香港政府统计处数据显示，香港制造业产值比重在1995年已跌至8.8%，服务业生产总值比重从1980年的67.5%上升到1990年的74.5%，1998年则高达84.7%。可见，这一时期香港经历了快速的去工业化过程，服务业成为主导产业。
香港回归之后，由于亚洲金融危机和香港制造业“北移”造成的产业空心化，特区政府着手第三次产业转型，力图发展知识密集型的高附加值、高科技产业。1997年10月，首任行政长官董建华在其施政报告中明确指出产业结构转型的必要性，揭开了香港产业结构第三次转型的序幕。1997年后，服务业主导地位进一步强化，增加值比重上升到2018年的93%。但在服务业内部，文化及创意产业、医疗产业、教育产业、创新科技产业、监测及认证产业、环保产业六大新兴行业增加值比重始终未超过10%，高端生产性服务业的比重依旧较低。
2. 产业升级
除了三次产业之间的结构转型，香港三大产业内部结构也不断发生变化。数据显示，1947—1967年，纺织业就业人口比重从19.7%上升到32.1%，制衣、制鞋及纺织成品产业就业人口比重从2.6%上升到19.5%。以纺织业和制衣业为代表的劳动密集型产业，成为这一阶段制造业的主导产业。但是，即便随着人均收入水平的提高，中国香港制造业内部也没有出现从劳动密集型向技术密集型的产业升级。表2列出了1970—1993年的中国香港制造业的结构变化。可以看出，1970—1993年技术密集型产业生产总值比重仅提高了15.3个百分点，1993年劳动密集型制造业比重仍高达71.2%，制造业仍以劳动密集型为主。同期，香港服务业尤其是金融业不断发展。批发、零售、进出口、酒楼及酒店业生产总值比重从1987年的22.3%上升至1996年的26.7%，超过制造业成为第一大产业，2013年比重达到28.6%；广义金融业（金融保险、地产及商业服务业）生产总值比重从1987年的17.0%上升到1996年的25.1%,2013年比重达到27.3%，成为国民经济另一重要产业。2013年中国香港广义零售业和广义金融业产业增加值比重已经超过了50%。随着收入水平的提高，中国香港产业结构经历了从第一产业、第二产业向第三产业转移的过程，服务业成为主导；但是，在制造业内部，劳动密集型产业没有成功转向技术密集型，基础制造业依旧是制造业的主要构成部分。
