【裁判要点】
即使房屋所有权人已经接受了行政机关给予的安置补偿并实际履行，在其不主动移交房屋的情况下，对于房屋的拆除仍应按照法定程序和权限进行，不能以其已得到安置补偿为由，认为其对房屋已不具有合法权益，行政机关的拆除行为因而就不属于强拆，否则，土地管理法及其实施条例关于应由土地管理部门作出责令交出土地决定的规定就会失去意义。
在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法组织实施征收土地及其附属物的职权。因此，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，如果不能确定强拆行为确系其他主体实施，人民法院可以依据上述法律规定，推定该行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。
【裁判文书】
安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）皖行终229号
潘廷雷因诉安徽省蒙城县王集乡人民政府（以下简称王集乡政府）、安徽省蒙城县人民政府（以下简称蒙城县政府）确认行政强制拆除行为违法一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（以下简称亳州中院）（2019）皖16行初47号行政裁定，向本院提起上诉，本院作出（2019）皖行终1146号行政裁定，撤销原裁定，指令继续审理。亳州中院经继续审理后，作出（2020）皖16行初4号行政裁定，驳回原告潘廷雷的起诉，潘廷雷不服，向本院提起上诉，本院作出（2020）皖行终959号行政裁定，撤销原裁定，指令继续审理。亳州中院作出（2020）皖16行初86号行政判决，潘廷雷不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
潘廷雷向一审法院起诉称，原告系安徽省亳州市蒙城县××××乡全集村南潘庄村民，在本村有合法的宅基地使用权，并建有房屋一套。2018年11月23日，原告房屋被强制拆除，原告为此向蒙城县公安局报案。2019年2月21日，因认为蒙城县公安局不履行原告要求对非法侵入原告住宅、故意损毁原告房屋的行为进行立案查处的法定职责，原告向亳州市公安局申请行政复议。亳州市公安局出具行政复议决定书，认定蒙城县人民政府经第30次常务会议同意《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》，王集乡全集村南潘庄属征收范围。因此，完全可以推定原告房屋的强拆行为是由被告蒙城县政府组织实施。被告作为征收部门，应当依法进行征收，严格按照法定程序与原告签订协议并对原告房屋实施拆除行为。而其却忽视法律规定的相关程序，在未履行任何拆除手续的情况下即强行拆除其房屋，违反了法律相关规定，侵害了原告的合法财产权。为维护合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，特提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除原告位于蒙城县××××乡全集村南潘庄房屋的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。
王集乡政府答辩称，（一）王集乡政府不存在强制拆除原告房屋的事由。案涉房屋位于涡河蒙城枢纽工程建设项目用地选址的范围内，该项目于2017年6月13日经水利部淮河水利委员会批准，项目建设用地符合《蒙城县王集乡土地利用总体规划（2006-2020）年》（调整完善），涡河蒙城枢纽工程建设项目已纳入蒙城县2018年第11批次（增减挂钩）城镇建设用地报批范围。由于涡河蒙城枢纽工程建设项目系省市重点工程，也是重点民生工程，蒙城县自然资源和规划局于2019年1月10日为该项目办理临时用地审批手续。2019年4月19日安徽省人民政府作出皖政地（增减挂钩）［2019］168号建设用地批复，同意案涉房屋在内的王集乡全集村用地范围内土地转为建设用地。另外，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，受蒙城县政府土地征收主管部门行政职权委托，2018年8月25日就该项目涉及的土地，王集乡政府与被征地的群众（包括原告）签订房屋拆迁补偿协议。因当时原告在外地，委托其侄子潘树博带着原告潘廷雷的身份证原件与王集乡政府签订房屋拆迁补偿安置协议并进行整体搬迁，该补偿款也已打入原告潘廷雷名下账户，目前在公证处提存，并且潘廷雷在确认合同××案件中也当庭××其本人××侄子××与王集乡政府签订的安置补偿协议。因此，王集乡政府不存在强制拆除潘廷雷房屋的事实。（二）蒙城县政府不是本案适格被告。原告仅以《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》推定实施强制拆除的主体是蒙城县政府，缺少事实根据和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
蒙城县政府答辩称，蒙城县政府没有拆除原告的房屋，也没有授权、批准任何机关单位强制拆除原告的房屋，原告起诉蒙城县政府没有事实和法律依据。另，蒙城县政府不是本案适格的被告。2018年8月25日，就涡河蒙城枢纽工程建设项目所涉及的拟被征收集体土地，王集乡政府与被征地群众（包括原告）签订房屋拆迁安置补偿协议后拆除。原告仅以《涡河蒙城枢纽建设工程王集乡集体土地及房屋征收补偿安置实施意见》推定实施强制拆除的主体是蒙城县政府，属于错列被告。综上，原告起诉蒙城县政府无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理查明，原告系蒙城县××××乡全集村南潘庄村民，在本村建有房屋一套。因原告房屋位于涡河蒙城枢纽工程建设项目用地选址的范围内，该项目于2017年6月13日经水利部淮河水利委员会批准，项目建设用地符合《蒙城县王集乡土地利用总体规划（2006-2020）年》（调整完善），涡河蒙城枢纽工程建设项目已纳入蒙城县2018年第11批次（增减挂钩）城镇建设用地报批范围。王集乡政府与该范围内的村民签订了房屋拆迁安置补偿协议，其中原告委托侄子潘树博带着原告的身份证原件与被告王集乡政府于2018年8月25日签订了房屋拆迁安置补偿协议，王集乡政府支付了补偿款并对原告进行了安置。2018年11月23日，王集乡政府对原告房屋实施了拆除。
另查明，蒙城县自然资源和规划局于2019年1月10日为该项目办理临时用地审批手续。2019年4月19日安徽省人民政府作出皖政地(增减挂钩)[2019]168号建设用地批复，同意案涉房屋在内的王集乡全集村用地范围内土地转为建设用地。
再查明，原告潘廷雷诉王集乡政府要求撤销房屋拆迁安置补偿协议一案，经该院审理后，于2020年5月27日作出（2020）皖16行终56号行政判决，认定潘廷雷委托其侄子潘树博带着潘廷雷的身份证原件与王集乡政府签订安置补偿协议，系其真实意思表示，但是以签订协议时案涉土地未经依法批准征收为建设用地为由，确认上述所签订的安置补偿协议违法。
一审法院认为，本案争议的焦点是王集乡政府拆除原告房屋的行为是否违法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，申请人民法院执行土地主管部门的责令交出土地的，应当符合以下前提条件，即被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地的。因此，在集体土地征收过程中，被征收人已经依法得到补偿，是前提基础。另，即使征地补偿机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应通过县级以上人民政府土地主管部门作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行的程序，实现收回土地的目的。本案上诉人虽然委托其侄子潘树博与王集乡政府签订了安置补偿协议，且其已经得到补偿，但在其主动腾空房屋并自愿交出房屋之前，并不意味着王集乡政府只要履行补偿义务，就可以不经法定程序直接强制拆除，仍应由土地主管部门作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行。因此，本案王集乡政府实施的被诉强制拆除行为，违反上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）（四）项的规定，依法本应予以撤销。但由于被诉拆除行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故根据该法第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。
另，由于该强制拆除行为，并非被告蒙城县政府实施，故原告要求确认被告蒙城县政府强拆行为违法的诉讼请求，无事实根据和法律依据，依法不予支持。
综上，原告潘廷雷的诉讼请求部分成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告蒙城县王集乡人民政府实施强制拆除原告潘廷雷房屋的行政行为违法；
二、驳回原告潘廷雷的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告蒙城县王集乡人民政府负担。
潘廷雷上诉称，1、两被上诉人共同实施了强拆行为。两被上诉人均未提供任何证据证明被上诉人蒙城县人民政府未参与实施强拆行为。王集乡全集村南潘庄的集体土地及房屋的征收拆迁是由被上诉人蒙城县人民政府审查核准同意的，上诉人房屋被强拆的行为是由被上诉人蒙城县人民政府批准同意组织实施、由被上诉人王集乡人民政府参与共同实施的。2、上诉人的房屋系合法建筑，上诉人享有的物权任何单位和个人不得侵犯。3、涉案合法房屋被上诉人不具有实施强制拆迁的行政职责，无权做出强制拆迁的决定和采取强制拆迁的措施，只能申请人民法院执行强制拆除。4、被上诉人的强拆行为未履行任何法律手续和法律程序，属于违法强拆，被上诉人对上诉人合法房屋实施的腾空拆除，严重违反《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《行政强制法》等相关法律法规之规定，程序不合法、补偿不到位，明显属于违法强拆。5、上诉人没有获得合法合理补偿，有权拒绝交出土地及房屋，被上诉人无权拆除上诉人房屋。6、被上诉人王集乡人民政府与上诉人侄子潘树博签订的拆迁安置补偿协议，已被法院生效判决确认违法，被上诉人既没有征收拆迁的职权，更没有与被征收人签订拆迁安置补偿协议的职权。7、被上诉人强拆上诉人的房屋在前，涉案征地批准文件作出在后，案征地批准文件不能作为被上诉人强拆上诉人房屋的合法依据。
综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。
蒙城县政府答辩称，1、从各方当事人提供的证据材料和法院认定，上诉人委托侄子潘树博带着其身份证原件与王集乡政府签订了拆迁安置补偿协议，王集乡人民政府支付了补偿款，对上诉人进行了安置。在拆除前，上诉人已经腾空房屋并主动配合的情况下，王集乡政府对上诉人房屋实施了拆除，因此不存在强制拆除的事实行为，一审法院认定为“强制拆除”没有事实依据。2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》四十五条规定的“违反土地管理法律法规规定，阻挠国家建设征收土地的………”由县土地部门责令交出土地，拒不交出的申请法院强制执行。上诉人签订了安置补偿协议，该补偿协议是当事人真实意思表示，那么就不存在阻挠国家建设征收土地行为，就不用启动责令交出土地程序和申请人民法院强制执行程序。一审法院适用上述法律规定作为评判依据不正确。本案的真正争议焦点是上诉人对征收安置补偿标准不满，其实质是对安置补偿协议的签订和履行存在争议，应当把争议焦点归结到对行政协议的审理，重点审查安置补偿协议有没有不执行及执行不到位问题3、上诉人主张的蒙城县人民政府共同实施强拆行为没有证据依据，且其主张的物权保护，与法律规定明显不符，为了公共利益需要征收土地和房屋法律有明确规定，上诉人的代理人有错误引导的因素，请求省高级人民法院予以查明，并综合所有诉讼证据进行全面审查。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求二审法院查清事实，依法改判驳回上诉人的一审诉讼请求。
潘廷雷向一审法院提供以下证据：1.原告身份证复印件、户口本复印件；2.亳公复决字〔2019〕24号《行政复议决定书》复印件，证明两被告是本案适格被诉主体，蒙城县政府作为征收单位对在其土地房屋征收范围内产生的房屋拆除行为应承担责任，同时结合安徽省高级人民法院（2019）皖行终1146号行政裁定书事实部分及亳州市中级人民法院事实认定部分均认定涉案原告的房屋在蒙城县××××乡全集村，位于征收范围内，在蒙城县政府没有提交证据证明原告房屋由其他主体拆除的情况下，蒙城县政府应作为本案适格被告，同时对拆除行为承担相应责任。3.原告房屋被拆除的照片，证明两被告实施了拆除房屋的行为。
王集乡政府向一审法院提供以下证据、依据：
1.统一信用代码，证明被告的主体资格；
2.安徽省人民政府建设用地批复，证明因涡河蒙城枢纽建设工程需要，涉案房屋所占用的土地己经转为建设用地的事实；
3.蒙城县自然资源和规划局委托书、房屋拆迁安置协议、拆迁补偿款支票及原告户籍证明，证明原告委托其近亲属与王集乡政府签订房屋拆迁安置协议，并且被告己经按照拆迁补偿款的约定履行支付补偿款义务(因原告拒绝接收，目前该补偿款在公证处提存）；
4.蒙城县××××乡全集村村民委员会证明，证明原告与王集乡政府签订拆迁补偿协议后，原告的家人主动搬迁的事实。
蒙城县政府在法定期限内向一审法院提供以下证据：统一社会信用代码证书，证明蒙城县政府的登记信息及基本状况。
以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：1、王集乡政府的拆除行为是否属于行政强拆，该拆除行为是否合法；2、蒙城县政府是否为拆除行为的主体。
关于焦点1：集体土地征收过程中的房屋拆除，应当按照土地管理法及其实施条例规定的程序进行，具体来说，包括两种情形：一是房屋所有人自愿向有关行政机关主动移交房屋，办理了相关手续，同意由后者进行拆除；二是在满足“先补偿、后搬迁”的条件下，房屋所有人拒不搬迁，土地管理部门作出责令交出土地决定，房屋所有人逾期仍不履行的，行政机关依照行政强制法的规定申请人民法院强制执行。本案中，潘廷雷的房屋已被王集乡政府拆除，在案证据不能证明其已自愿向蒙城县政府或王集乡政府主动移交被拆房屋并同意后者进行拆除。在此情况下，行政机关组织实施的拆除行为，属于行政强制拆除行为。已经签订拆迁安置补偿协议，补偿款已提存，以及拆除房屋时上诉人家人在场且未阻止实施拆除行为，并不能必然得出房屋所有人已经自愿移交房屋且同意行政机关予以拆除的结论。申言之，即使房屋所有权人已经接受了行政机关给予的安置补偿并实际履行，在其不主动移交房屋的情况下，对于房屋的拆除仍应按照法定程序和权限进行，不能以其已得到安置补偿为由，认为其对房屋已不具有合法权益，行政机关的拆除行为因而就不属于强拆，否则，土地管理法及其实施条例关于应由土地管理部门作出责令交出土地决定的规定就会失去意义。因此，两被上诉人关于本案中不存在行政强制拆除的理由不能成立，王集乡政府实施的拆除行为构成行政强制拆除。
关于该强拆行为的合法性，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，王集乡政府的强拆行为，无论从职权范围上，还是从程序上均违反了法律的规定，一审判决确认该行为违法结果正确。
关于焦点2：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法组织实施征收土地及其附属物的职权。因此，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，如果不能确定强拆行为确系其他主体实施，人民法院可以依据上述法律规定，推定该行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，潘廷雷的房屋已被拆除，王集乡政府在本院将案件指令继续审理后，已明确承认其实施了拆除行为，只是辩解其不是强拆。根据查明的事实，王集乡政府与潘廷雷的委托人签订了房屋拆迁安置补偿协议，其自认实施拆除行为，符合案涉土地征收的实际情况，王集乡政府能够独立承担法律责任，本案应认定王集乡政府为实施房屋强拆行为的主体。潘廷雷认为蒙城县政府也是强拆行为主体，但其未提供确实证据证明县政府实施了拆除行为，且本案中也不存在应适用前述推定拆除行为主体的情形，故其该项主张不能成立。
潘廷雷的其他上诉理由均是指向拆除行为的违法性，对此，一审法院和本院已作出拆除行为违法的认定，故对其相关上诉理由不再评述。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果于法有据，应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘廷雷负担。
本判决为终审判决。
