党的二十大报告指出，要巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。2023年中央一号文件再次强调，深入开展巩固易地搬迁脱贫成果专项行动。近期，国家发展和改革委员会联合财政部、中国人民银行、住房和城乡建设部、国家乡村振兴局等18个部门印发《关于推动大型易地扶贫搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。此次《指导意见》的发布，旨在通过综合施策，输入多方面资源，解决易迁群众融入城镇的问题，即以新型城镇化实现易地搬迁持续发展。
制约易地搬迁群众难以融入新型城镇化的主要因素
易迁群众在融入新型城镇化进程中，因自身多种因素的制约，存在问题与面临矛盾具有特殊性、复杂性。搬迁后，群众社会融入面临各种新问题挑战，距离“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的目标还存在一定的差距。
易迁群众存在就业难问题。就业是民生之本。对于易迁群众而言，只有落实好就业，才能让群众“搬得放心”“住得安心”。但是，易地搬迁规模比较大的地区一般是县域经济发展落后的地区，尤其集中在“三区三州”等深度贫困地区。因此，此类地区的劳动力市场并不发达，加之易迁群众受自身文化素质、职业技能、家庭情况等多方面因素影响，就业面仍旧很窄，增收渠道较少。同时，易迁群众原有的生活习惯及思想观念祖辈相传，改变他们的就业方式需要一个漫长的过程。此外，易迁群众的生产资料全在户籍地，新社区工厂又处在发展壮大阶段，就业岗位紧缺，能否让搬迁群众真正搬得出、稳得住、能致富是新的课题。
社会保障体系及其养老问题。易迁群众中老年人占比较多，农民进入城镇居住，获得了政府提供的安置房，解决了住房问题，但是社会保障体系及其养老问题很难短期内得以根本性化解。跨县（区）搬迁群众绝大部分是低保对象，搬迁后从迁出地的农村低保转为迁入地城镇低保，随着迁入地的人口基数爆发式增长，导致迁入地社会保障压力不断增大。以养老为例，在农村生活，农民的养老主要依靠小规模的农业经营，只要不生大病加之农村养老保险与农村医疗保险这个重要补充，他们的基本养老质量还是有所保障。此外，伴随着家庭结构改变，老龄化和空巢化现象并存，这一系列问题都对易地扶贫安置区养老提出了挑战。
公共服务供给不足尤其是教育面临的现实问题。基础设施和公共服务是城镇人口承载力与吸引力的重要支撑。相对于大中城市，县城基础设施建设水平不高，历史欠账较多。“十三五”期间，随着人口城镇化，县城基础设施已出现过度承载的问题。需要说明的是，由于部分大型特大型安置区承担了很多同步搬迁户，按照原有的筹资标准，基础设施和基本公共服务设施的建设明显存在一些短板。目前，大型易迁安置区的公共服务提供主体都是政府主导的，服务具有普惠性，在服务多元供给方面存在不足。其中，最明显的是教育及其学校设施问题。随着大量人口涌入县城，县城托幼及中小学的学位资源严重不足，教育质量下滑，无疑加重了县城承载力。显然，要适应人口流动的新环境，就必须建立与之配套的公共服务体系。
以新型城镇化实现易地搬迁群众持续发展
易地搬迁是脱贫攻坚的头号工程和标志性工程，是我国消除贫困、改善民生、实现共同富裕的重要举措。从以上分析出发，提升易迁群众融入城镇社会的能力，需要从县域城乡融合的角度推动县域经济社会发展、构建新型城乡关系。
合理推动县域内特色产业发展。2022年发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展、特色优势产业发展壮大等目标。《指导意见》又着重提出了“推动县域产业特色化发展”的政策建议。推动县域特色产业高质量发展，有助于扩大县域中小企业分工的广度和深度，还能为县域经济高质量发展提供有力支撑。改革开放40多年来，县域产业特色化发展在全国已经是一种普遍趋势，是构成区域经济竞争力的基础，具有城乡融合发展的特征。同时，县域特色产业发展是地方政府、企业和本地居民共同参与的，不仅包括非农产业，也包括农业产业；不仅包括招商引资形成的大型劳动密集型企业，也包括本地返乡农民工创业形成的中小规模企业或者农业个体户。在发展县域内特色产业的政策实践中，需要遵循产业发展规律，避免堆积产业项目资源，人为制造“示范点”，造成资源的大量浪费。
正确处理好县域内的城乡关系。城乡发展不是此消彼长，而是融合发展、共享成果的共生过程。在易迁家庭生计模式中，县域内的城乡互动关系依然密切。要实现易迁群众在迁入地城镇的融入，不但要保障易迁群众在迁出地的利益不受损失，还要能够为易迁群众的城镇融入提供支持。依据城镇的现代化标准，部分生存环境恶劣的乡村，农民收入较低，这是国家推动易地搬迁安置的重要缘由。值得注意的是，相对于一部分健康活力老人而言，尤其在中西部地区的农村，老人农业在一定时期内会持续存在，这是小农户农业经营的基本形态。因此，正视老人进了“城”就成了家庭的消费者这个现实，需要全面转变搬迁群众生产生活方式。比如，昔日黄河中上游的甘肃、宁夏一些农村是不毛之地，但随着旅游资源的开发，那里成了游览黄河风景的佳处，不仅改善了当地农村的生活条件，也使一些老人的乡土知识以及一技之长得到发挥，形成区域特色，增强易迁安置区融入新型城镇化的向心力，确保搬迁群众稳得住、逐步能致富，为推动脱贫地区高质量发展、如期实现中国式现代化打下坚实基础。
以县域为载体推动新型城镇化建设。深入开展巩固易地搬迁脱贫成果，推动大型搬迁安置区融入新型城镇化实现高质量发展，以推动中小型农村安置点成为乡村振兴的示范样板，最为重要的是坚决守住不发生规模性返贫的底线，为推动脱贫地区高质量发展打下坚实基础。《指导意见》着重强调，结合推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动大型安置区与县城基础设施一体规划、建设和管护。目前的现实情况是，县级政府的承载力在过去多年的大规模城市建设中已经难以为继，这就需要自上而下的项目与政策支持。同时，在县城建设时，要避免两个误区：一是要防止城乡割裂对立，把本该用于补足乡村的建设资源挪到县城，造成城乡差距扩大。二是要防止把县城建设和房地产的发展绑定，不断提高城镇生活的成本，增加农民融入城镇的难度。此外，特别是大型易迁安置区须通过融入新型城镇化实现城乡融合，在政策制定和实施中考虑到搬迁家庭不同成员的多元需求，并尽可能为他们提供低成本的多样化服务，促进城镇居民与搬迁群众交流交往交融，提高搬迁群众适应城镇能力，增强搬迁群众对所在城镇的认同感和归属感。
