本文刊载于《中国科学院院刊》2021年第11期专题原标题《推进水资源融合管理 保障高水平保护与高质量发展》
张丛林1 乔海娟2, 3 马永欢4* 吴初国4 王银堂2 黄宝荣1 郭丰源1
1 中国科学院科技战略咨询研究院
2 南京水利科学研究院 水文水资源与水利工程科学国家重点实验室
3 水利部农村电气化研究所
4 中华人民共和国自然资源部
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中国水资源管理形势判断
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中国的水安全风险处于多因素叠加期
水资源、水环境、水生态、水灾害、水管理等水问题相互交织，存在可能危害水安全的系统性风险。随着中国水资源利用效率不断提升、节水供水重大水利工程稳步推进、大江大河生态环境保护大力推进，中国的水安全风险开始降低。水安全对总体国家安全的支撑作用将越来越显著，水安全与经济安全、社会安全、生态安全、资源安全、生物安全等关系越来越紧密。
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水资源需求的结构性矛盾突出
受季风气候等因素影响，中国降水年内、年际变化大，容易形成春旱夏涝；水资源空间分布总体上呈现南多北少、差别极大的基本特征，与土地、矿产资源分布及生产力布局不匹配。当前的用水结构与水资源、水环境承载能力不平衡，水资源需求的结构性矛盾突出。在产业结构和消费结构转型升级背景下，水的数量性制约作用逐步下降，水的质量性制约作用越来越突出。产业空间布局与水资源空间分布不匹配，空间结构矛盾突出。
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流域/跨区域涉水资源环境瓶颈凸显
流域生态环境治理体系不健全，企业和公众等参与的范围和深度不足，跨部门、跨区域协调机制不完善，多元化资金投入严重不足。梯级水电开发、自然岸线破坏、地下水超采等，是造成大江大河生态系统破坏的重要原因。跨流域调水工程可能会加剧调水区和受水区之间发展的不平衡、不协调。“亚洲水塔”地区正在发生冰川加速退缩、湖泊显著扩张、冰川径流增加等失衡现象，对中国及周边国家的经济社会发展可能产生严重影响。
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人民群众涉水需求发生深刻变化
随着中国进入转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，防灾减灾、饮用水、灌溉用水等生存型涉水需求，以及水力发电、生产用水、水运等发展型涉水需求逐渐趋于稳定；人民群众新增涉水需求主要以改善水环境、保护水生态等环境型需求为主，同时对水文化、水历史、涉水遗产的涉水精神型需求开始涌现。
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中国治水矛盾产生重大变化
新形势下，中国国情、水情和人民涉水需求发生变化，而现有水资源管理模式的效能不足，中国治水的主要矛盾已转变为现阶段人民对优质水资源、宜居水环境、健康水生态的更高层次的涉水需求与水治理体系不完善、水治理能力不足之间的矛盾。
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中国水资源管理存在的主要问题
水资源开发利用与其他生态要素保护不平衡
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流域生态保护和高质量发展的水资源约束明显
1. 因生态需水得不到有效保障，造成不同程度的水生态压力与风险。中国主要河流生态环境用水多年平均被挤占约 1.32×1010 m3，海河、黄河、辽河及西北诸河的生态环境用水量被挤占约 20%—40%，从而导致这些河流和相关地区生态环境严重退化、水生态压力突出。
2. 部分流域水资源保障形势严峻。以黄河流域为例，流域径流条件、输沙量、经济社会发展、水资源供需等发生重大变化，使得原《黄河可供水量分配方案》（“八七”分水方案）已无法满足黄河流域高质量发展的需求。
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水利水电工程建设与自然保护地管理矛盾凸显
1. 自然保护地范围内的涉水工程等历史遗留问题有待解决。早期批准建设的部分水电及长距离调水工程，对自然保护地生态环境造成一定的破坏。
2. 跨流域调水工程对水源地绿色发展的带动作用有待加强。部分调水工程建成后，水源地日益积累了经济结构失衡、产业萎缩、社会不稳定、生态环境恶化等风险。
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水资源管理的多元化资金投入不足
1. 水资源管理资金渠道单一。所需资金主要来源于政府财政支出；由于缺少必要的制度安排，企业和社会各界的资金投入严重不足。
2. 市场化手段的使用和创新不足。涉水生态环境保护的相关主体往往将目光仅仅聚焦于保护，“绿水青山”转化为“金山银山”受限，保护效果难以长期持续。
水资源领域生态文明政策体系不完善
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政策制定缺少目标导向
部分水资源管理政策目标缺少约束性，尤其是可量化、可核实目标，使得考核工作缺少抓手；还有部分政策没有根据阶段性改革任务设定相应的阶段性目标，不利于对改革过程中的经验教训进行阶段性梳理、总结，易使改革流于形式。
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考核机制尚不健全
部分水资源管理政策缺少明确的考核内容、考核时间节点、考核评分规则及考核奖惩办法。这容易使考核工作走过场，导致水资源领域生态文明改革事倍功半、成效大打折扣。
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水资源领域生态文明政策立法的完整性和协调性不足
各类涉水政策的改革工作大多涉及调整现行法律法规，部分政策需要通过开展试点，细化法律法规内容；部分政策尚未在相关法律法规中得到有效体现，或与现行法律法规相抵触，缺少足够的法律授权；部分政策虽在相关法律法规中已有原则性规定，但缺乏可操作性。
流域水资源协同治理较弱
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跨部门、跨区域水资源管理协调机制尚不完善
1. 河长制的跨省协调主要限于水利系统内部，河长制尚未完全融入现行的流域生态环境管理体制机制中。
2. 跨区域涉水生态环境协同治理力度有待加强。流域水污染防治总体上仍以行政区域管理为主，难以协调污染物排放量超过流域环境容量的问题。
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缺乏真正的流域生态环境保护综合规划
1. 流域涉水生态环境保护规划协调性欠佳。相关规划之间既有未覆盖到的领域，也有相互重叠，甚至还有抵牾之处。
2. 缺乏规划实施的监督机制。流域规划往往缺乏强制性和规范性，约束力和权威性不够，使得违背规划的现象时有发生。
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多方参与的范围和深度不足
1. 政府在水资源管理中占绝对主导地位，企业和公众参与大多集中于末端环节。
2. 企业和公众参与缺少明确的程序性安排，一定程度上取决于有关流域/跨区域机构和地方政府的“自由裁量”。
涉水生态环境风险防范能力不足
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“亚洲水塔”水安全风险严峻
在全球气候变暖的背景下，青藏高原及其周边地区正在发生冰川加速退缩、冰川径流增加、湖泊显著扩张等失衡现象。在短期内，下游河流的主要风险是冰雪融水增加导致的洪水灾害。长期来看，随着冰川不断萎缩，下游河流将有干旱化趋势甚至变成季节性河流的风险，势必影响下游地区的供水安全、防洪安全和生态安全。
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危险化学品引发的涉水生态环境风险凸显
1. 在危险化学品生产、运输、销售、使用环节，有关部门的监管力度不够，无证生产、经营与运输现象突出，对河湖生态环境构成重大威胁。
2. 一些中小型化工企业为降低生产成本，通过非正规渠道购买即将淘汰的设备，增加了危险化学品事故发生的概率。
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新污染物引发的涉水风险日益显现
1. 在部分河湖中监测出较高含量的新污染物。例如，中国河流中抗生素平均浓度远超过发达国家水平。
2. 新污染物对人体健康构成严重威胁。例如，有毒有害化学物质雌酮、双酚 A 等造成多起急性水环境突发事件，多地因此出现饮用水危机，个别地区甚至出现“癌症村”。
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中国水资源融合管理总体思考
为解决中国水问题，化解新时期治水矛盾，亟待转变既有的水资源管理模式，推行水资源融合管理。水资源融合管理是指以解决突出水问题、满足人民涉水需求为导向，按照中央关于水资源管理的系列决策部署，充分发挥水资源的多种功能属性，统筹各类型水资源，坚持山水林田湖草生命共同体理念，多元共治、多措并举，以流域为单元实行的水资源管理模式（图 1）。水资源融合管理具有 8 个鲜明特征。
图1 水资源融合管理框架
1. 多问题融合。全方位解决水资源、水环境、水生态、水灾害、水管理等多种问题。
2. 多需求融合。满足生存型、发展型、环境型、精神型等不同层次的涉水需求。
3. 多服务功能融合。将水资源的经济、社会、生态环境、文化等多种服务功能进行融合。
4. 多资源融合。对地表水和地下水、可再生水和非可再生水、淡水资源和海水资源进行统筹管理。
5. 各类型国土空间融合。将水资源纳入山水林田湖草生命共同体进行统筹考虑。
6. 多主体融合。推动实现政府、企业和公众等多利益相关方的共同参与，实现多元共治。
7.多手段融合。综合运用法律、行政、市场、公众参与等手段进行水资源管理。
8. 多制度融合。从涉水空间有序管理、水资源合理利用和监管、水环境和水生态有效管控、评价和考核 4 个方面，构建系统完整的水资源管理制度体系框架。
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开展水资源融合管理的对策建议
涉水保护与发展的融合管理：平衡水资源开发利用与其他生态要素保护间的关系
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维持和发挥水的综合功能
1. 加强生态调度。在相关规范中明确生态调度为水库调度的基本原则，综合采取河湖联调、湖库联调、库闸联调等手段，合理安排闸坝下泄水量和泄水时间，保证下游水体生态流量。
2.加强水资源节约集约利用。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，实施雨洪资源利用、海水淡化工程、再生水利用，开展地下水超采区综合治理；合理规划人口、城市和产业发展，调整产业结构和消费结构，坚决抑制不合理用水需求。
3. 完善黄河流域分水方案。在“八七”分水方案总体框架下，综合考虑黄河流域生态需水、输沙水量、外调水量、沿线各省份用水结构等影响因素，形成长江、黄河联合供水格局，构建黄河流域水资源动态配水方案，并逐步完善水权转让与补偿制度、探索用水指标与土地指标调控的联动机制。
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采取多元化手段化解涉水保护与发展间的矛盾
1.分类解决自然保护地范围内涉水工程的历史遗留问题。自然保护地设立之前就存在的合法涉水工程设施，可将其所在的原核心区和原缓冲区调整为一般控制区，并采取生态环境保护与修复的工程技术措施，使得自然保护地与涉水工程设施达到新的生态平衡。自然保护地设立后，违规审批建设的涉水工程设施，经科学评估后，根据对生态功能影响，确定是否退出或调整自然保护地范围。
2.积极引入多元化生态补偿方式。以资金补偿为基础，引入项目补偿、智力补偿、就业培训、异地开发、生态移民等多元化的补偿方式，提高水源地人民生活质量及参与生态环境保护的积极性。
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建立健全流域生态产品价值实现的政策体系
1.创设生态产品价值实现的制度条件。建立健全与生态产品价值实现相关的产权确权与交易、品牌增值、政府采购、标准与标识等制度体系。
2.健全流域生态产品市场交易机制。通过生态产品绿色信贷、收储与托管融资、融资担保、资产证券化、入股分红等方式激发生态产品市场活力；拓宽生态产品营销渠道，借力数字经济，整合构建网商、电商、微商融合的营销体系和品牌推介平台，缩短产品市场流通周期，以热销带动增值。
3.创新流域生态产品价值实现路径。结合不同类型已有涉水产业优势，将供水、节水、水生态、水文化、生态农业、自然教育、生态旅游和生态康养等产业融合起来，延长流域生态产业链，发展“生态 ”的新型业态，提高流域生态产品价值。
涉水政策体系的融合管理：完善水资源领域生态文明政策体系
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进一步强化改革目标的引领作用
1. 根据生态文明建设试点的阶段性任务，设置阶段性目标，围绕其部署阶段性任务。
2. 为改革工作设定明确的约束性目标，尤其是可量化、可核实目标，主要包括《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》中确定的绿色生态类指标，以及《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》中的相关指标，并突出公众幸福感与获得感。
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进一步健全改革任务的考核机制
1. 明确考核指标，除党中央、国务院及有关部门下达的考核指标，各地还可以提出具有地方特色、反映公众实际需求的其他考核指标；
2. 制定考核工作的评分方式、成绩的划档方式；
3. 明确考核作用，考核结果要纳入各级党政领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据，并制定其他有力的奖惩措施；
4. 考核结果要向社会公开，接受舆论和公众监督。
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调整与改革工作不相称的法律法规
1. 大部分水资源领域生态文明相关政策缺乏足够的法律授权；因此，如果要开展改革工作，需向中央和国家机关提请暂时调整相关法律、法规和管理规定。
2.对于在相关法律法规中已有原则性规定的政策，需要通过改革工作总结经验，提高可操作性，并加强与已有涉水法律法规的协调衔接。
3. 对于在法律法规中未有规定，但在实践中行之有效的政策，要及时上升至法律法规层面。
流域/跨区域的融合管理：提升流域水资源协同治理能力
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强化跨部门、跨区域水资源管理协调机制
1.加强流域/跨区域层面统筹协调。在流域层面，生态环境部流域生态环境监管机构、生态环境部区域督察机构应与流域/区域内各省级河长办建立沟通协商机制，在流域/跨区域水资源管理事务中加强合作。
2. 推动水污染防治“岸上水里”彻底打通。提高水体纳污能力核算、排污口排查与整治、管网检测与修复、排污许可证核发等相关政策间的协同性，实现从“水里”到“岸上”一体化治水。
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制定流域生态环境保护综合规划
1.在规划编制方面，建议由生态环境行政主管部门牵头，流域内有关部门、机构和相关方共同参与，制定流域生态环境保护综合规划，明确有关各方在规划编制和实施中的重点任务。
2.严格规划实施。细化规划制定和调整的程序，明确违反规划的法律责任；引入规划实施情况第三方评估机制，将评估结果纳入地方政府生态文明建设考核目标体系。
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构建多方参与的水资源治理体系
1. 建立统筹协调机制。构建由中央政府、省级政府、有关部委、流域机构等共同参与的理事会制度，保障其决策权和监督权。
2.建立管理执行机制。由地方政府相关部门、流域机构等执行相关涉水法律、法规和规划。
3. 建立科学咨询与评估机制。由独立的科学委员会为保护和开发策略、规划、绩效评估等提供科学支撑。
4.建立社会参与机制。确保企业、公众和社会团体的有效参与，在相关法律、法规、规划中规范社会参与的基本程序。
各类涉水风险的融合管理：提升涉水生态环境风险防范能力
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加强气候变化背景下的“亚洲水塔”水资源安全风险防控
1. 加快青藏高原国家公园群建设。以国家公园群建设为重要抓手，坚持生态优先，统筹实施生态保护重大工程，提高“亚洲水塔”水源涵养和水文调节功能。
2.构建基于多国协调的信息共享协同机制。主要包括：青藏高原基础数据共享机制、重大水安全协商决策机制、监测预警系统共建机制、科学研究合作机制等。提升中国及周边国家地区的水安全及水灾害应对能力，为“亚洲水塔”的绿色、安全、可持续发展提供科技支撑。
3.保障碳达峰、碳中和背景下水资源安全。综合协调水、能源、粮食三者之间的关系，限制化石能源开发用水，提高农业水资源利用效率，建设风光水互补发电系统，实施氢能常温常压输送、存储与利用。
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加强危险化学品涉水生态环境风险防控
1. 强化危险化学品安全管理。加强事故多发时间、多发路径、多发区域、多发环节的危险化学品安全管理，做到重点监管与日常监管相统一。
2. 落实企业主体责任。支持企业对落后生产工艺和设备进行技术改造，提升企业的安全水平，严格落实企业的安全主体责任。
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增强新污染物的风险防范能力
1.加强顶层设计。将典型内分泌干扰物、抗生素、微塑料等新污染物风险防范相关内容，写入“十四五”生态环境保护等相关规划，并纳入涉水环境质量标准。
2.开展评估与监测。在重点地区、流域和行业评估新型持久性有机污染物、典型内分泌干扰物、微塑料等新污染物的环境与健康风险，对污染物及其污染源实施风险清单管理。建立相关监测方法和技术体系，并将其纳入生态环境质量监测指标体系，形成开展全国性监测的能力。
背景
水是生存之本、文明之源、生态之基。水是具有多种功能和属性的战略资源，对于一个区域乃至国家自然环境和生态系统的维持与改善、经济社会的可持续发展和长治久安至关重要。党的十八大以来，以*同志为核心的党中央将水资源管理作为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的长远大计来抓。**多次就治水发表重要讲话、作出重要指示，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，对推动长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、南水北调后续工程高质量发展等作出重要部署，为推进新时代水资源管理工作提供了科学指南和根本遵循。从国内来看，水资源管理逐步被纳入生态文明建设进行统筹考虑，中国特色水资源管理政策创新不断涌现，水资源领域生态文明政策体系初步建立。从国际来看，水资源管理日益融入“一带一路”倡议并成为中国参与全球治理、服务大国外交的重要抓手和亮丽名片。
与此同时，随着国家现代化建设的快速推进，一方面，水安全中的老问题仍有待解决，新问题越来越突出、越来越紧迫；另一方面，随着人民生活水平不断提高，人民涉水需求类型更趋多样化、需求层级逐渐提升。而现有水资源管理模式存在的一系列问题，造成其解决水问题、满足人民涉水需求的效能不足。在此背景下，中国治水矛盾发生重大变化，中国现有的水资源管理模式亟待创新转型。
张丛林 中国科学院科技战略咨询研究院副研究员。中国民主促进会特邀研究员，中国民主同盟参政议政特邀专家。主要从事流域生态文明建设战略与政策研究。发表学术文章 50 余篇，主编论著 2 部。获得部级奖励 2 次。
马永欢 中华人民共和国自然资源部信息中心研究员。主要从事自然资源管理体制改革、资源战略与可持续发展等领域的工作。全国国土规划专家咨询委员会成员，全国国土规划纲要核心编制组成员，国家可持续发展国土资源战纲要编制核心组成员。国土资源科学技术奖、国土资源部青年才俊奖获得者，国土资源部高层次创新人才培养工程、自然资源部人才梯队入选者。出版《生态文明视角下的自然资源管理制度改革研究》《生态文明视角下的土地利用问题研究》《生态国土建设研究》等 6 部专著。
文章源自：张丛林,乔海娟,马永欢,吴初国,王银堂,黄宝荣,郭丰源.推进水资源融合管理保障高水平保护与高质量发展.中国科学院院刊,2021,36(11):1307-1315.
DOI：10.16418/j.issn.1000-3045.20210519002
