导读：王金龙律师团队在湖南某县承办的一起案例中，由于不服某市中级人民法院做出的（2018）X03行终XX号《行政判决书》，特依据《行政诉讼法》第九十一条第四款之规定，申请再审。本文将通过案件中的再审申请书阐述一个话题：论违法宅基地和无证集体建设用地的处理和补办确权登记发证手续问题——基于四部委《若干意见》有关政策和高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》有关规定。
再审申请书
【再审申请人（一审原告、二审被上诉人）】：何某，住址湖南省某县某村。
【被申请人（一审被告、二审上诉人）】：某县国土资源局。
【被申请人（一审被告）】：某县人民政府。
再审申请： 不服二审判决，申请再审再审申请人与被申请人限期腾地行政处罚一案，不服该市中级人民法院做出的（2018）湘03行终XX号《行政判决书》，特依据《行政诉讼法》第九十一条第四款之规定，申请再审。
再审请求：
1、撤销该市中级人民法院做出的（2018）X03行终XX号《行政判决书》；
2、提审或者指令二审法院再审，判决驳回被申请人的上诉，维持一审判决结果。
案情事实：二审判决错误地解释并适用《土地管理法》再审申请人诉被申请人限期腾地行政处罚一案，该县人民法院作出（2017）X0321行初XX号《行政判决书》，以该县国土资源局适用《土地管理法》第七十七条的规定对再审申请人作出行政处罚，适用法律错误为由判决撤销该县国土资源局作出的XX罚字（2017）第001号《行政处罚决定书》以及该县人民政府作出的X复决字[2017]10号《行政复议决定书》。被申请人该县国土资源局提出上诉，该市中级人民法院作出（2018）X03行终XX号《行政判决书》，以一审法院判决适用法律错误，处理不当为由，判决撤销一审判决，驳回再审申请人的诉讼请求。
再审申请人认为：
一审法院适用《土地管理法》第七十六条错误，但判决撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》并无不当；
而二审法院错误地解释并适用《土地管理法》第七十七条，判决驳回再审申请人的诉讼请求，明显错误。违反了《土地管理法》的立法目的和当前集体土地确权登记发证的相关政策，也严重侵害了再审申请人的合法权益。
申请理由：为此，再审申请人依法向贵院提出申请，请求贵院对本案裁定重新审理。理由如下：
理由一、再审申请人建房占地行为属于《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（下称若干意见）第九条妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题，应当补办用地批准手续、登记发证。
再审申请人的建房占地的基本事实如下：
作为湖南省某县某村村民，2008年，再审申请人因结婚分户后无房屋居住，依法向所在村组和村委会申请批准取得一块宅基地。因情况属实，再审申请人获得其所在村组队长和村委会的批准。2008年9月10日，再审申请人依法向被申请人该县国土局申请宅基地使用权证，但被申请人该县国土资源局却未依照《土地登记办法》第十二条和第十三条的相关规定作出处理，对再审申请人的申请至今无任何书面答复。（一二审庭审过程中，被申请人提出因为某镇被列入城市规划区，所以停止办理宅基地使用审批手续）。
通过一、二审调查，以下事实可以基本确定：再审申请人建房取得建设用地规划许可证，也符合土地利用总体规划，符合宅基地申请条件、一户（四口）一宅，取得村组同意，占地面积没有超过省里的标准。规划许可证记载的面积和实际占地面积相等。
《若干意见》第九条规定“违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。
所以，根据《若干意见》第九条的规定，申请人的情况应当属于依法补办用地批准手续、登记发证的情形，而非简单、粗暴的依据《土地管理法》第七十六和七十七条之规定进行没收或退还土地并拆除。
理由 二、一、二审法院错误的解释《土地管理法》七十六条和七十七条之规定的立法目的和适用条件，违反了当前四部委《若干意见》中有关农村集体土地确权登记发证的有关政策，也违反了《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（下称会议纪要）的有关规定。
首先，四部委的《若干意见》出台的背景是这样的：2010年年初中共中央发布一号文：《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）（俗称中央一号文），为了切实落实以上（中发[2010]1号）文件，国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号），通知第一条明确：“《土地管理法》实施以来，各地按照国家法律法规和政策积极开展土地登记工作，取得了显著的成绩……。但是，受当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低……”基于此种现状，并在发布以上通知的基础上，为了进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，于2011年 11月12日四部委进一步出台了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。其中第九条专门规定了妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题。具体规定：“违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证”。而以上《若干意见》及第九条的具体规定的制定依据其中就包括《土地管理法》。那么，如果按照一、二审法院的逻辑，适用土地管理法第七十六条和第七十七条时，只要未取得土地使用权，则一律没收或拆除，那就无须出台四部委《若干意见》“妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题”的有关规定了。
其次，我们再看《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（下称会议纪要）的有关规定。
《会议纪要》第四部分关子法律规范具体应用解释问题规定：“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释；有专业上的特殊涵义的，该涵义优先；语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其涵义。……人民法院在解释和适用法律时，应当妥善处理法律效果与社会效果的关系，既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性，确保法律适用的确定性、统一性和连续性，又要注意与时俱进，注意办案的社会效果，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，在法律适用中维护国家利益和社会公共利益。”
以上规定特别强调，在适用解释法律时，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，根据立法宗旨、目的和原则等确定其涵义，要注意与时俱进。
注意，《会议纪要》要求“与时俱进”。而四部委《若干意见》的出台，其中对农村违法宅基地的妥善处理正是“与时俱进”的表现，也是正视“受当时条件的限制，农村土地确权登记发证工作总体滞后”的现实而做出的英明决策，弥补了《土地管理法》立法久远和修改滞后（1986年制定，最早于2004年修改，最近正准备大修）带来的诸多缺陷，也为审理案件提供了裁判依据。但二审法院却不能正确地解释《土地管理法》第七十六条和七十七条的立法目的（制裁违反两规划或不符合用地政策的违法占地），也无视以上四部委的《若干意见》和最高院的《会议纪要》，属于典型的“刻板僵化的理解适用法律条文”，进而作出错误的判决。该判决严重侵害了再审申请人的合法权益，使其赖以生存的惟一的合法住房，只是因为当时条件限制、或是政府部门的不作为而被拆除。这样的判决谈何公平正义？
显然，二审法院错误的解释并适用了《土地管理法》七十七条之规定并错误的做出了判决。
理由三、再审申请人未取得宅基地使用权证属被申请人不履行法定审批职责而造成，该不作为违法行为造成的后果不应由再审申请人承担。
2008年9月10日，再审申请人依法向被申请人该县国土局申请宅基地使用权证，但被申请人该县国土资源局却未依照《土地登记办法》第十二条和第十三条的相关规定作出处理，对再审申请人的申请至今无任何书面答复。而在一、二审庭审过程中，被申请人提出因为某镇被列入城市规划区，所以停止办理宅基地使用审批手续。
再审申请人认为，申请人提出有关申请，在符合批准条件时，应当为其颁发用地使用权证书。在申请人提出申请而被申请人国土局未做出任何处理决定时，申请人建房未取得批准手续的不利后果不应当由申请人承担。至于所说的列入城市规划区，停止办理宅基地使用审批手续的理由不具有任何法律依据，没有法律规定被列入城市规划区即不能再审批取得宅基地使用权。
理由四、为规避征地拆迁补偿，现对再审申请人住房作出非法占地的认定，不具有合法性、合理性，侵犯再审申请人的合法权益。
再审申请人房屋建成于2008年，至今已居住使用十余年，之所以10年来未收到任何处罚，现在却收到限拆处罚决定，最大的原因即申请人房屋所在地现涉及土地征收。再审申请人于二审期间也提交了2012年11月9日该县人民政府作出的X政公【2012】91号《关于征收某镇某村部分集体土地的公告》用于证明存在征地拆迁一事。为避免支付拆迁补偿，被申请人该县国土资源局直接不顾实际情况，仅以未取得宅基地使用权证为由，将再审申请人建房认定为非法占地，责令其限拆不具有合法合理性。
另，《X市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法》第三十一条第三款规定：“无集体土地建设用地使用证或私房建设用地批准书等权利证书的房屋，经有权批准建房的审批机关审查，同时符合下列条件的，予以认定：1.被征拆当事人具有农村村民建房资格；2.因政府规划控制等原因停办村民建房审批手续；3.被征拆当事人一户只拥有一处宅基地且一直居住。”再审申请人建房完全符合上述情况，该规范性文件规定亦证明再审申请人房屋可依法取得拆迁补偿安置，属再审申请人合法财产。本案中，被申请人该县国土资源局以非法占地名义作出限拆处罚决定取代拆迁补偿安置程序，构成程序滥用，严重侵犯再审申请人的合法权益。人民法院应当依法撤销被诉处罚决定，彰显行政诉讼保护公民产权的制度功能。（最高法公布第二批人民法院“征收拆迁典型案例”案例三与本案情况相似，以拆危代拆迁，滥用程序，侵犯公民的合法财产权益）
原审被告该县人民政府作出的《行政复议决定》维持被申请人作出的处罚决定，所依据的事实和理由与被申请人一致，根据上述事实和理由，原审被告该县人民政府作出的《行政复议决定书》违法，应当予以撤销。
综上，一审、二审法院判决均存在适用法律错误的情况，为维护自身合法权益，再审申请人提出该再审申请，请求贵院在查明事实的基础上，提审或者指令二审人民法院再审，驳回被申请人的上诉请求，维持一审判决结果。
此致
湖南省高级人民法院
