三、我国设市制度、设市标准和设市模式
（一）设市制度和标准
设市制度的内涵包括设市的审批制度和设市标准。设市标准就是城市设置标准，是研究我国设市制度最重要的内容。设市标准中规定哪些政区可以设置为城市，既包括规定某一级的行政区是否可设市，也包括规定设市的各项指标相关标准。城市的设置与社会经济发展及城市化程度密切相关，不同的历史时期具有不同的设市标准，设市标准的颁布往往以为这一种新的市制的诞生。中国最早的设市标准可以追溯到民国时期。我国现行的设市标准是2016年由民政部最近几年制定的，但是这个设市标准在网络上没有公开发布，网络上能够看到的设市标准只有1996年版本的设市标准。
随着中国特色社会主义市场经济体制日趋完善，中国城市化进程不断推进，原有的设市制度必然受到冲击，于是民政部根据十八大精神要求，对我国的设市标准和《设立县级市申报审核程序》进行了修订。设市制度改革，就是进行城市建制的改革和创新，修订设市标准，创新设市模式，改变设市工作方案。设市制度改革是我国适应不同时期的国民经济社会发展对城市设置和管理制度进行的主动变革，也就是设市制度的创新。改革开放来，我国的市制改革取得了丰硕的成果，从直辖市的増设到撤县设市、撤县设区，从经济特区城市的设置到沿海开放城市、综合改革试点市、计划单列市的确定，政府主导的市制改革一直是推动社会经济发展的强大动力。按《宪法》中的规定，城市建制的行政等级分为省、地、县三级，但在城市化过程中有些市升格为副省级市，增加了一个城市等级。镇级市改革的提出，对设市制度的发展变革提出了新的要求。
（二）镇级市模式的设想
“镇”这个行政单位名称由来已久，最早是以军事驻地的形式出现，后来由于商品经济的发展，“镇”成了区域内的一个居民聚集地和商品交易中心，并有了政府派驻的行政官员。在当下的中国行政区划体制中，“镇级市”还处于一种设想阶段，这一概念包含两层涵义：一是具备一定条件和规模的镇设置成为建制市，拥有城市的功能和属性；二是“镇级市”的行政级别仍停留在 “乡镇”级，送类城市设置是对现行市制体系的完善，“镇级市”设置若能实施，我国城市按行政级别将出现直辖市、副省级市、地级市、县级市、镇级市共存的局面。
（三）设市模式
设市模式，顾名思义就是城市行政区的设置形式。一般来说，地理学意义上的设市模式主要指的是城市设置的空间組织形式。过去县改市通常有两种模式，一是切块设市，这种设市模式依据“市县分立，城乡分离”的计划经济二元经济结构，将县的中也城镇，或是重要的工矿城镇、交通枢纽等具有一定经济地位的部分单独切出设市；二是整县改市，即将一个县或几个县撤销设立为市，我国现有城市中，有70%以上是由整县改市而来。国际上较为普遍的是“切块”设市模式，送种模式与传统意义上的切块设市最重要的区别在于它实行“县管市”体制，在给“切块”市划出其经济发展中也外，有充分留有拓展空间，有一个合理的城郊比例。
四、镇级市设市的适用性分析
设市制度的完善和改革是城市他发展的重要制度保证。从城市化现状和中国目前的设市制度来看，镇级市的设市有必要提升到设市制度改革的层面上考虑。我国城市化进程与城市设置的关联性主要表现在：一是各级政府的行政中心职能主导了城市经济功能和文化功能的布局，政府利用行政权力干预区域的城镇建设。二是政府制定城市设置的标准，引导城镇体系的布局，政策的制定对城市化有促进和制约的作用。实施县辖市体系，可以保证县级政区的相对稳定，也能够满足镇长远发展的要求。
1988年石狮设市是从三镇一乡升级为县级市，这是福建省的一个大胆的制度创新，成效显而易见。但是如今这样的成功例子只是凤毛麟角，这么多年了，只有浙江省龙港镇由镇升格为县级市，可见大镇升级的阻力来自多方面。在不考虑镇区升级的情况下，“县下辖市”成为解决诸多问题的有效途径，其适用性主要表现在以下几个方面：
一是降低设市成本。现今大镇现象已经越来越普遍，按原设市标准，目前我国镇区常住人口10万以上、可设为县级市的镇（不含城关镇）共有一百多个。人口规模在20万—50万，达到中等城市规模的镇有十多个。如果大镇全面升格为县级市，全国范围内的行政成本必然大大提高。考虑不提高“镇”的行政级别而设市，创制界于原镇级和县级管理权限的“镇级市”体制是完善设市制度的可行之计。
二是减小设市阻力。对于大镇的所属县来说，如果大镇设市的同时，“镇”升级，必然削弱了全县的实力。很多大镇的财税收入对所属县有很大的贡献，若大镇升级，脱离了母县的管辖范围，必然对母县发展造成重创，这也是很多大镇一直无法实现设市的阻力来源之一，例如浙江省龙港镇经济实力强劲，完全达到了县级市的设市标准，但是几十年来申请改市一直未能实现，一直到国家出面将龙港市作为全国新型城镇化的镇改市试点，才在2019年最终获批设立县级龙港市，但是苍南县经济实力得到了削弱，在全省的名次降低了不少，因此镇改市受阻也有出于这方面的原因。
三是促进县域多中心协调发展。我国的行政体系和城镇体系决定了县域之内的经济、文化发展重必都集中在县城。改革开放后许多小城镇凭借自身的发展优势，如良好的区位条件、优越的交通条件等，成为了具有一定经济实力的区域中心，使得县域之内呈现出多中心的局面，县城与大镇之间的关系复杂，大镇要求单独升格的愿望强烈。如果实行“县下辖市”，大镇发展的格局即将改变，大镇不仅成为了城市型政区，拥有了更多的发展条件，同时又不脱离母县，该为整个县域经济的和谐发展提供的制度保证。
四是完善城市等级制度。设置“镇级市”是构建完整的城市体系的需要，也是完善我国政区体系的需要。从行政区划等级上来看，省级、副省级、地市级、县级皆有城市的设置，唯独乡镇级没有城市的设置，然而从城市化发展的客观事实上来看“乡镇级”政区也有发展为城市的条件，因此“镇级市”的设置是城市体系对行政区划体系的匹配和协调。中国城市化推进的过程中出现了两大矛盾：第一是大城市的超常规扩张使城市的宜居程度大大降低，加重了“城市病”的程度；第二是小城镇的快速发展与行政管理体制不相适应，而对发展条件较好的城镇彻底的城市化产生了限制。城市体系结构急需调整，可以说，“镇级市”的设立对。转方式、调结构提供了广阔了发挥空间，为城市体系的科学调整提供了体制依据，也是市制改革的伟大实践。
五、镇级市设市方案探讨
（一）“镇级市”设市的指导思想和原则
一是总体战略观。镇级市设市是为政区体系的建设和完善服务的，属于上层建筑的范畴。它涉及经济、文化、政治、自然等多方面的因素，应当站在一定的战略高度上进行审视，要树立总体的、综合的观念。在区域范围内研究镇级市设市问题，应当从城市发展和生产力布周的方面出发，从而构建一个适应地区经济发展的、合理的设市体系。
二是经济发展观。经济发展是推动城市化的最主要因素，设市的合理与否，应以是否促进地区经济发展为最重要的标准。设市深刻影响着区域资源的开发与利用，也关系到一个地区经济中必的形成与发展。进行市制改革的目的是适应当前经济的发展形势，因此在设市过程中必然要以经济发展为指导思想。
三是积极稳妥观。设市是政权建设的重要部分。作为经济发展中心的城市，它是政治敏感、社会关系复杂的系统，设市必须慎重考虑、周密论证。建国后的设市历程证明，城市的设置不能盲目无序、急于求成，也不能大起大落、频繁更迭，这样不仅造成资源的浪费，更影响了社会的稳定。因此，设市应当按照经济发展的需求，合理地、适时地、稳妥地进行。
“镇级市”设市应遵循以下原则：一是有利于建立区域经济中必的原则；二是有利于建立。小政府、大社会的原则；三是适当考虑兼顾地区平衡，促进区域协调发展的原则。
（二）镇级市设市方案制定
科学设市是影响设市制度改革进程的关键因素。镇级市设市应建立以设市条件综合评价为基础，制定对应的设市标准，并要对设市模式进行创新。
1、设市条件综合评价考察。区域内的镇是否符合设市的条件，要对这些镇进行综合评价。综合评价的基本方法是把和城镇设市条件相关的若干指标，通过定量分析，旧纳成为一个较为简单的数值序列，以此来表示设市条件的优劣程度，使设市工作决策定量化、科学化。
一是评价指标体系的建立。城市的出现是社会经济发展到一定阶段的产物，城市作为一个综合体，是区域内是经济、政治、文化中心，因此设市条件评价指标应是一个系统性的指标。影响大镇设市的因素有很多，基本的有产业、人口、资源、以及财政收入等，每一方面还包含几个具体指标。不同地区城市化驱动因素不同，相应建立的评价指标体系也应有所区别。
二是评价方法综合评价计算步骤：（１）权重确定：权重分析就是要确定每个指标对乡镇发展优势度的权重本文采用的是层次分析法（ＡＨＰ）。这种方法的基本计算步骤是：先通过专家问卷的平均值构造判断矩阵，再利用ＡＨＰ软件法求出判断矩阵的特征根与特征向量，得到各个指标的权重值。第二是指标标准化处理：由于不同指标数据的量纲和数量级存在差异，所以不同类数据之间没有可比性。因此需要对原始数据进行标准化处理，本研究采用极差标准化法，以消除量纲差别，且标准化值在０—１之间。值越大表示设市条件越好，值越小，表示设市条件越差。根据镇级市设市的指导思想和原则，县域范围内不宜设置过多的镇级市，设市条件综合评价得分排名前３的镇可考虑设市，但仍要符合设市标准。
（三）设市标准确定
设市标准的修订是设市制度改革的重要内容，也是设市的重要依据。特别是对于镇级市的设置来说，目前还没有相关设市标准，因此要先进行设市标准研究，设市标准的制定是规范化设市的重要保证和依据。
一是国外设市标准借鉴。城市化是全球发展的趋势，有国家和城市的出现必然就有城市的市制建设，国外的市制受行政体制的影响与中国有不许多不同之处，但是其设市标准对中国依然具有借鉴价值。大多数国家的设市标准主要是一些较简单的定量指标，辅以一些定性指标，其中最为重要的人口规模和经济发展规模。目前全世界范围内没有形成统一的设市标准，据统计，大约有40%的国家没有明确的设市标准，20%的国家以首都和各级行政首府为城市设置的依据，另外40%的国家有明确的定量的设市标准指标。
各国的设市标准主要有以下一些特点：一是联邦制国家设市没有全国统一的标准，随意性较大。这种做法的优点在于可以因地制宜的进行城市设置，但是容易造成盲目设市的问题，给城市化带来反作用。二是人口标准是设市标准中最基本的指标。联合国曾经对40个国家的设市进行统计分析，得出的结论是2000－30000人是最普遍采用的设市人口标准；目前世界范围内许多国家都有各自的设市标准：美国有1.9万个自治市，设市标准并不明确，一般情况下，人口达到1.5万人以上的“中心地”申请设市，都能够获得批准；加拿大由于其地广人稀的特点，一般规定人口1000人以上的城市型政区即可设市；法国的“市镇”具有其农业社会自然族群的历史特征，数量多，规模大小相差悬殊，以人口2000人以上作为设市的标准之一。德国实行的是州—县—乡镇三级行政区划体制，各级城市大约1.6万个，县辖市的人口小于5万。三是部分国家把从事二三产业的劳动力作为一项设市指标。送种做法确实能够反映某些地方的职能已经具备了城市特征，缺点是从事二三产业的劳动力的统计难以保证精确性。四是大部分国家设市指标中都没有直接的经济指标。
