浙江省余村, 是“绿水青山就是金山银山”理念首次提出的地方。余村对“两山”之路的探索, 对建设生态宜居的美丽乡村, 发挥了重要的示范和引领作用。余村坚持绿色发展, 走出了一条保护生态与发展生产同步推进, 环境整治水平与生活水平同步提高的生态宜居农村建设之路。从细节加强管理, 多项举措保护乡村环境。如, 严格管控化肥的过量使用, 避免土壤和水环境受到污染。[6]2017年, 余村垃圾收集率、污水处理率达100%。农业旅游业融合带动型生态宜居乡村建设模式不仅倒逼余村完善美丽乡村建设, 而且为余村带来了可观的经济效益。2016年, 村集体收入达380万元, 人均纯收入达35 895元, 比该县平均水平高出10 418元。2017年, 接待海外游客50万人次, 旅游总收入达3600多万元, 村集体经济收入达410万元, 村民人均收入达41 378元。
4. 一二三产业融合带动型。
此类生态宜居乡村建设模式要求乡村发展动力强劲。一二三产业融合发展能够充分发挥产业优势, 改变乡村没有产业或者产业布局单一的现状, 使农民收入有较大幅度提升。此类模式是乡村振兴战略总要求中产业兴旺能够有力推动乡村发展的具体实践, 带动乡村生态环境改善的效果较为明显。调研发现, 一二三产业发展较好的乡村, 生态宜居的建设标准更高, 村民宜居水平位居本省前列, 有力证明了一二三产业融合带动型生态宜居乡村建设模式不仅能够提高乡村生态环境的建设和保护力度, 更能够提升农民的生活幸福感和宜居水平。
2015年起, 吉林省光东村休闲农业、农产品精深加工和民俗旅游产业实现了跨越式发展, 经营项目纵贯一二三产业, 并且实现了深度融合。一二三产业融合带动型生态宜居乡村建设模式不仅使村集体收入有所提升, 同时也更好的推进了乡村环境保护和基础设施建设。如, 吉林省光东村用了不到两年的时间完成了旱厕改造工程, 村民的卫生和生活环境极大改善。
5. 种植结构优化带动型。
此类生态宜居乡村建设模式多应用于经济发展较快的江浙地区。因为江浙地区的耕地资源有限, 所以多地整合有效的土地资源, 优化传统的种植结构, 大力发展特色果蔬种植, 逐渐形成了“无粮”村。依托大棚、采摘园等果蔬种植, 带动农民就业, 逐步完善乡村基础设施, 美化生态环境, 吸引城市居民在闲暇时来体验农村生活, 带动乡村发展。随着近年来休闲农业和乡村特色旅游度假的兴起, 乡村道路网络建设工程进度加快, 交通运输、物流更加便捷, 吸引了物流企业集聚, 推动特色农产品销往大中城市。
三、生态宜居乡村建设面临的困境
(一) 乡村基础设施建设资金供给不足, 缺少后期管护机制
基础设施建设是建设生态宜居乡村的必要条件, 也是保障农民生产、生活的重要支撑。调研中发现, 虽然有一些村集体经济发展较好, 福利待遇、养老医疗等配套设施较为完备, 但大部分乡村的基础设施建设仍比较落后。村与村之间的基础设施建设差距主要缘于村集体经济实力的差距。村集体经济发展较好的, 村民的富裕程度也普遍高于发展较为落后的村集体, 乡村之间基础设施建设标准、后期维护管理等方面的差距也较大。因此, 为推进行政村基础设施建设与维护, 需要发展和壮大村集体经济, 这样才能保障村内基础设施建设资金供给充足, 后期运维修护及时高效。随着美丽乡村建设进程的加快, 农村基础设施长效管理问题越来越突出。不少乡村基础设施建成后得不到有效管护, 损毁严重, 基础设施沦为形象工程、面子工程, 缺少后期管护机制。同时, 管护成本也是基础设施建成后却难以运行维护的主要原因之一。特别是对于我国农村劳动力大量输出后形成的“空心村”, 村庄人口稀疏, 部分山区村庄居住分散, 标准化基础设施的建设和后期维护成本更高, 村集体更加难以支付。
(二) 农民参与环境保护意识不强, 购买生态修复服务缺乏监管
农村公共基础设施的建设和运行管理一直被认为是政府或村集体的事情, 农民参与度较低。仅以农村生活污水治理为例, 部分农民认为这是“大治水”的一部分, 对大环境有利, 对一家一户影响不大, 在污水治理工程建设和运行维护管理中存在“事不关己”的态度。农户主动参与检查、维修和自觉管理房前屋后环境卫生的意识不强, 将日常生活产生的剩菜剩饭, 特别是红白事酒席后大量餐厨垃圾直接倒入隔油池或窨井中的现象屡有发生, 严重影响污水管网的正常运行。另外, 由于基础设施建设的后期资金投入不足, 专业运行维护普遍缺失, 导致难以追溯污染者, 或由于污染者经济收入难以支付治理费用等原因, 造成污染者付费制度难以推进。
2018年7月6日召开的中央全面深化改革委员会第三次会议通过的《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》中提出, 推进政府购买服务第三方绩效评价工作。政府购买环境保护与生态修复服务或基础设施运维管理服务, 对于推进生态宜居乡村建设管理规范化、制度化大有裨益。但一些乡镇在购买服务后, 便疏于管理, 对承包方的服务缺乏有效监管, 导致环境保护与生态修复并未得到根本改善, 政府公共服务管理水平也未得到有效提升。因此, 应针对当前政府购买服务存在的问题, 积极引入第三方机构对购买服务行为开展评价。
(三) 难以调动社会资本参与生态宜居乡村建设
尽管我国大力扶持生态宜居乡村建设, 加快农业现代化建设步伐, 但农业农村的弱质性仍十分明显, 投资周期长、风险高、回报率低等因素导致社会资本参与生态宜居乡村建设的积极性不高。特别是乡村生态保护与环境修复工作任重道远。吸引社会资本进入, 需要有强有力的政策支持。若财政补贴力度不够, 则很难吸引社会资本的目光, 即便进行了前期投入, 也会因为经济收益并不可观等原因不愿意后期追加投入。而地方财政压力也较大, 很难追加补贴资金, 因此, 陷入难以调动社会资本参与生态宜居乡村建设的困境。
四、建设生态宜居乡村的对策建议
(一) 创新生态宜居乡村基础设施建设投入机制和长效运维管理机制
建设生态宜居的美丽乡村, 不仅要改善乡村落后的村容村貌, 更要注重乡村污水治理、垃圾处理、河道治理等基础设施建设和运维管理。应健全基础设施建设分类投入机制。对于没有收益的项目建设, 如乡村道路铺设, 应由政府主导, 并鼓励社会资本参与。对于有一定收益的项目建设, 如乡村污水处理设施, 应由政府和社会资本作为主要投入主体, 并鼓励农民参与。对于以经营性为主的项目建设, 如乡村电网等, 应由企业作为投入主体, 地方政府对贫困地区给予适当补助。农村基础设施是生态宜居的“必要条件”, 由于一些基础设施往往分布在村民的房前屋后、田间地头, 要确保其一次建设、长久使用、持续发挥效用, 不仅要靠政府推动监管, 更离不开村民参与维护和监督。[8]应根据地区实际, 尽快建立一套操作性强的基础设施长效运维管理机制, 从源头上制定好政策, 划分好职责。在推进生态宜居乡村建设过程中, 充分发挥村两委的监督管理作用, 创新基础设施建设投入机制和长效运维管理机制。[9]
(二) 选择适宜地区发展的生态宜居乡村建设模式
参考非农产业带动型、农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型和种植结构优化带动型五种生态宜居乡村建设模式, 各地方应根据地区禀赋和发展方向选择适宜的建设模式。不能无视乡村资源禀赋和农耕文化, 盲目跟风选择不适宜本地区发展的建设模式, 走向毫无地区特色、同质化严重的发展道路。非农产业带动型和种植结构优化带动型生态宜居乡村建设模式要求乡村的地理位置具有先天有利因素, 如果乡村与大型企业或产业园区相邻, 可以选择非农产业带动型生态宜居乡村建设模式促进乡村发展;如果乡村与大中型城市相邻, 可以选择种植结构优化带动型生态宜居乡村建设模式, 依托大中型城市, 发展特色果蔬种植和采摘园等新型经营模式。农产品加工业带动型、农业旅游业融合带动型、一二三产业融合带动型生态宜居乡村建设模式都属于产业融合发展模式, 各地区应根据地区特色文化和发展趋势选择适宜的生态宜居乡村建设模式。重点支持各地因地制宜发展农产品精深加工、农产品及农产品加工副产物综合利用、休闲农业和乡村旅游等农村产业融合发展关键环节, 通过延伸产业链, 提升价值链, 激发农民的主动性和创造性, 或依托合作社等基本经济组织带动乡村产业发展。[10]同时, 把握好生态宜居乡村的发展方向, 不能走先发展后治理的错误道路, 要以保护农村生态环境为基本前提, 推进农村产业发展。将生态和环保放在发展的首要位置, 坚持生态优先理念, 把生态涵养和环境保护作为乡村产业融合发展的首要考虑因素。[11]
(三) 吸引村民返乡创业, 培养有环保意识、专业素养的职业农民
生态宜居乡村建设需要打造一支懂农业、爱农村、爱农民的人才队伍。吸引更多有知识的“农二代”返乡创业, 地方政府酌情给予一定政策支持, 并提供适宜创业的政策环境和市场环境。鼓励农业科研人员下乡为农民种植养殖提供指导、解答疑惑, 引导管理型人才下乡为新型农业经营主体提供生产经营培训, 培养有环保意识、专业素养的职业农民。近年来, 国家在政策层面十分支持并鼓励返乡创业, 我国返乡创业人员已超过700万人, 平均每名返乡创业者能带动四人左右的新就业。但在调研中发现, 外出务工的青壮劳力返乡后, 仍面临诸多实际困难。如, 村级教育环境、教学质量, 村级医疗条件均落后于城市。若想更好地吸引人才返乡, 需要在政策落实中充分考虑返乡创业人员的实际需求, 解决其后顾之忧, 使好政策真正落地, 农民真正受益, 从而更好地激发农民积极投身于生态宜居乡村建设中。
(四) 将“绿水青山”转化为“金山银山”
“绿水青山”与“金山银山”之间需要一定的转化方式。所以, 乡村需要对本地区的资源环境特色、乡村的区位特点、当地产业环境和基础, 以及目标人群的消费市场变化等多方面因素进行合理化挖掘。一方面, 应着重开发依托当地生态环境衍生或延伸的相关产业发展, 拓宽发展思路, 探索发展“绿水青山”的内生性产业, 如休闲观光、农事体验、农业科技、乡村文化、特色村镇等项目。[12]另一方面, 应转换“绿水青山”营销理念, 打造产地市场, 将产地转变为销地, 提高“绿水青山”原产地农产品附加值。根据乡村实际情况分区域分阶段制定发展方向, 因地制宜、精准施策, 坚持实施“千村示范、万村整治”工程, 不搞“政绩工程”“形象工程”。[13]
实现乡村的生态宜居, 关键要加大对农村资源环境的保护力度, 构建节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式以及生活方式, 建设人与自然和谐共生、富有生机活力的生态宜居乡村。重视绿水青山和文化传承, 提升农民的参与度、获得感和幸福感。[14]制定乡村环境整治目标, 并按照既定目标逐步推进“绿水青山”保护机制。引导农民建立环境保护意识, 持续推进污染者付费制度。对于政府购买的环境保护与生态修复服务或基础设施运维管理服务, 应加强后期监管, 并对服务行为的经济性、规范性、效率性、公平性进行评价。
建设生态宜居乡村任重道远, 应按照阶段性目标分步实施, 在2020年之前力争实现生态环境、居住环境、人文环境的宜居, 完成旱厕改造、生活垃圾处理、污水处理等方面的具体任务, 同时提高村集体的环境保护意识、服务意识和市场竞争意识, 强化乡村的发展动力。[15]
原标题：建设生态宜居美丽乡村的五大模式及对策建议——来自5省20村调研的启示
来源：经济纵横2019年01期
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