我国防汛工作对策建议浅谈
本文从汛期进程中存在的风险因素、影响汛情的极端天气因素、防洪设施存在的隐患、群众安全防范意识等方面，分析了影响我国汛期安全的主要问题。同时立足2023年汛期情况预测，并基于新形势新发展和洪涝及次生灾害应对的复合需要，提出做好防汛工作的对策建议，积极构建“安全第一、常备不懈、以防为主、全力抢险”工作格局。
暴雨来袭，请注意避险！
2022年汛期，我国28个省份626条河流发生超警戒以上洪水，如珠江流域连续形成2次流域性较大洪水，北江出现1915年以来最大洪水。珠江、淮河和海河等大江大河共发生10次编号洪水，众多水系相继发生大规模洪涝灾害。据应急管理部统计资料显示，全年洪涝灾害共造成3385.3万人次受灾，因灾死亡失踪171人，直接经济损失1289亿元。各地各级政府虽然投入了大量人力、物力，开展了卓有成效的防御和救援，但受诸多因素影响，防汛工作形势依然复杂严峻，洪涝及次生灾害事故风险高。
深圳市数字化应急预案系统。（葛超颖 摄）
影响我国及广东省汛期的主要原因
（一）天气异常
我国处于气候变化的敏感区，影响因素多，表现形式多样。一是7月“空台”。2022年入夏以来，副热带高压持续偏强、偏南，极大抑制了台风生成源地——热带西太平洋地区对流活动，使其缺少最关键的环境条件，挤压了台风生存空间，导致7月没有台风生成，在近几年比较罕见。二是“炎值”居高。2022年汛期，在副热带高压的掌控下，我国高温覆盖面广，7月至9月，广东北部、湖南南部、江西南部和海南岛中部等地部分地区最高气温达到37℃至39℃，局部达40℃；高温天气持续时间长，华南大部、江南南部等地高温日数普遍为10天至27天，较常年同期偏多5天至17天；极端性强，7月下旬后期，四川盆地有25个站点日最高气温达到极端事件监测标准，其中10站录得数值突破当地历史极值。三是雨量“抢戏”。2022年平均降水量606.1毫米，较常年同期偏少5%。进入“七下八上”主汛期后，降水明显增多。资料显示，2022年7月份，全国平均降水量125.7毫米，较常年同期偏多4%。部分区域降雨量到达历史同期最高，湖北、安徽两省降水量均为1961年以来历史同期最多。
（二）汛期延长
2022年3月28日，全国进入汛期，较往年平均入汛时间提前了4天，引发雨季延长、主汛期提前、降雨多且波及面广等系列连锁反应，对防汛工作造成负面影响，直接加重了珠江流域和北方海河、辽河、松花江流域以及黄河上中游流域的汛情。随着雨带的北移，我国东北地区、淮河流域和其他偏北的地区，往往防涝准备不足，短时强降雨等极端天气出现时，致灾风险高，容易导致洪水超限、山洪爆发、山体垮塌等汛期灾害。
（三）设施“短板”
我国省份之间、同一省份不同地区之间经济发展差距较大，受此影响，中西部及发达省份欠发达地区的防汛工作可能存在短板。一是防御不完备。2022年水文气象年景偏差，流域性洪水普发，中西部经济欠发达地区防御体系不够完备，中小河流防洪标准普遍偏低、应急措施不足，江河遭遇特大洪水时，一些风险难以全面掌控。二是“病险”隐患。我国现有98000多座水库，其中94000多座是小型水库，多建于上世纪50年代至70年代，普遍存在工程建设和管护标准低、维修养护不到位等情况，安全度汛压力大。特别是部分建设年度久远、地理位置偏远、管护资金不足的小水库隐患多，如溢洪道设有栅栏挡板、输水涵管淤积、水雨情监测设施缺失等，一旦水位上涨，容易影响溢洪泄洪。
（四）灾害多发
我国汛期山洪灾害点多面广、突发性强、防御困难，是汛期造成人员伤亡的主要灾种。不少地方对山洪灾害的监测手段较为落后，监测预警设施滞后，预警预报主要靠广播，但有些地方山洪广播缺乏管护机制，运行维护存在薄弱环节，关键时候容易故障“失声”，预警信息传递存在隐患。
（五）保障“硬伤”
一是专业人才缺乏。应急管理机构改革后，市、区应急管理部门按照职能整合后的工作需要，设置了综合防灾减灾（三防指挥部）、地质灾害防治、物资保障等专业科室，但相当部分专业岗位人员编制并没有在划转中做相应的调整，一些专业性强、非专业人员无法承担专业岗位，如水利工程、建设施工、应急管理等人才缺失，影响工作质量。二是上下缺乏对应。目前，部分省市的街道层面应急机构尚未完成全面改革，防灾减灾救灾工作分属不同归口，对应不明确，流转需要时间，影响工作效率。三是专业储备不足。一些区、街道和社区缺失专业物资储备仓库，储备设施落后导致物资受损或受限，如编织袋风化、块石储备少、木桩没有削尖，容易贻误抢险时机。
（六）意识薄弱
实际生产生活中，群众自我安全防护意识不强，缺乏主动避险和安全规划。如山区居民在建房时有依山而建、就近伐林取材、削坡取地的习惯，甚至乱砍乱伐破坏植被、削坡高度与所建房屋的高度基本一致，存在安全距离不够、边坡未做支护防护等隐患。一旦爆发山洪，可能产生严重后果。
做好今年防汛工作的对策建议
2023年2月中旬，国家防总办公室向各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团防汛抗旱指挥部，各流域防汛抗旱总指挥部以及国家防总各成员单位发出通知，安排部署汛期各项准备工作。
3月24日，我国进入汛期，较多年平均入汛日期（4月1日）偏早8天。据国家气象部门预测，今年全国气候年景总体偏差，极端天气气候事件呈现多发强发态势，防汛抗旱防台风形势严峻复杂。特别是，自5月5日以来，受强降雨影响，我国南方地区22条河流发生超警以上洪水，其中3条河流超保、2条中小河流发生有实测记录以来最大洪水。如江西省防汛抗旱指挥部统计显示，从5日至8日16时30分，强降雨造成53.6万人受灾，紧急转移安置1.6万人；4日至8日，江西消防部门参与抗洪抢险处置任务70起，营救遇险被困群众436人、疏散转移1085人。
3月27日，广东省进入汛期。广东省临海，江河湖泊水体密布，灾害气象多发，台风活跃、暴雨集中且汛期各时段发布差别明显，影响汛期的不确定因素复杂。加之市域经济发展不均衡，珠三角城市群和粤西、粤北众多市、县防汛抗洪能力差异大。笔者以广东省为例，对做好今年防汛工作提出以下对策建议。
（一）综合统筹，密切研判
广东省应急管理工作改革尚处于爬坡过坎期，基于新形势新发展和洪涝及次生灾害应对的复合需要，需建立与现行工作相适应的机制。一是制度保障。完善相关法律体系和实施细则，规范防洪防汛和应急救援组织指挥的设置、流程和保障等，推动实现法治化、规范化和制度化。二是联合研判。针对气象异常现象，应急管理部门牵头气象、水文等相关部门，密切关注台风、强降雨等极端气象形成路径、波及区域和发展态势的分析追踪，查找薄弱环节，及早采取措施，做好应对方案。三是重点防范。紧盯2023年汛情防控形势，调动资源、充分准备，全面进入战备状态，坚持工程治理与非工程防范相结合，争取工作主动。如借鉴深圳“每日一调度”制度，科学会商评估形势；细化工作预案措施，主要、分管领导挂点包干，靠前指挥，组织开展日常巡护，储备冲锋舟、条石、沙袋和挖掘机械等应急物资，前置应急抢险救灾力量，做好应急响应和处突准备，防、抗、救全链条、多元措施齐头并进，确保安全度汛。
2022年汛期，深圳市盐田区应急管理局工作人员排查暴雨后地质灾害隐患点。（王伟垣 摄）
（二）密切关注，强化备战
坚持“宁可十防九空、不能失防万一”的原则，加强应急响应准备。一是加强隐患排查。在汛前检查的基础上，开展不同层次的隐患排查，重点对“三个责任人”（行政、技术、巡查责任人）的责任落实、非工程措施执行、救援物资准备等情况进行检查，及时发现并排除隐患。二是强化平战结合。加快建立专业化与社会化相结合、地方与部队相结合的防洪防汛应急抢险救援队伍，因地制宜调整充实灾害信息员、群防群治员队伍，建立群众性的防汛抢险队伍，开展必要的理论知识、战术技能、预案培训和实战演习，提高队伍的战斗力。抓紧维修和保养好抢险救灾设备、设施，一旦出现险情，确保队伍能拉得出、顶得上、防得住。三是发挥社会力量。坚持鼓励支持、引导规范、自愿自助的原则，搭建社会组织、志愿者等社会力量全方位参与的防洪防汛平台，协同开展防灾减灾、应急救援和灾害恢复等工作。
（三）摸清“家底”，防范风险
学习福建应用普查成果防灾减灾的“南安做法”，全面用好全国灾害综合风险普查成果工作，因地制宜，精准防范风险。一是主动摸排分级管理。梳理各地防洪防汛设施运行状况等“家底”，修订或编制“三防”和应急工作规划或预案时，有针对性地规范管理，综合评估水库、防洪设施、河道堤防、险工险段的防御功能、地理位置、重要程度等因素，划分风险等级，针对不同风险等级的水库制定相应管理办法、防控措施，及时排解风险。二是提高修缮维护标准。通过申请专项资金、争取上级财政转移支付等形式，完善防洪防汛设施，加强对水库除险加固建设与管理、加大行洪河道清淤疏浚等综合整治、抓好临河临水地质灾害点防治、维修保养风险机械器具、维护修缮山洪沟口、泄洪渠槽等设施，全面提升防洪排涝能力。三是强化预案培训演练。总结问题和经验，及时完善、细化现场处置方案，加强基层宣传和人员培训，强化前期应急演练，特别要加强对受超标洪水危害影响区域、群众的培训，做到“能知会用”，并注重险情发生后的社会救援、群众安置及善后处置。
（四）强化技防，综合防范
抓住高质量发展和重大项目建设机遇，强化技防设施建设。一是推广监测技术。应急管理、政务数据等部门牵头其他相关部门，在建设灾害监测站网和基础设施建设时，加大对欠发达地区倾斜幅度和支持力度，推动灾害监测平台建设，推广实用性强、易于推广安装的监测技术和设备，加快实现从人防到技防的转变，实时监测超标洪水、水库安全、山洪灾害三大风险；推动专业广播等预警系统进乡镇、进村组，实现灾害防范听得见、看得着，提升综合监测预警能力。二是开展风险评估。定期研判灾害发展趋势，强化灾害风险评估，依据评估结果，督促协调好各有关部门承担灾害防治责任，尊重规律，坚持人与自然的和谐，科学防治。三是有效预报预警。建立健全灾害预警信息发布机制，及时通过各种途径确保预警信息发送到户到人，提高预警信息的准确性、实效性和公众覆盖面，打通防灾减灾信息预报预警的“最后一米”。四是准确报送信息。做好灾害信息报送，发生险情、灾情，第一时间报告基本情况，跟踪续报险情灾情发展动态，为救援、救灾工作打好基础。
（五）调配资源，落实保障
防洪防汛工作离不开专业人才，结合地方经济发展、机构改革和工作实际需要，落实人员支撑保障。一是增加专业岗位编制。引进具备专业知识背景的技术人才，适当提高专业技术人才的待遇，确保引得进、留得住。短期无法补充的，可通过购买专业服务、组建联合工作专班等形式“救急”，并通过委托培养、传、帮、带等形式做好人才梯队培养，实现专业的人干专业的事。二是统一基层管理口径。参考深圳市基层应急改革经验，利用新一轮的政府机构改革之机，综合考量建立职能明确，县（市、区）、乡镇（街道）上下对称的归口管理部门，统筹、协调工作事宜，如借鉴福田区健全应急管理体系经验，确保综合防灾减灾工作运转高效。三是利用资金杠杆优势。加大公共财政支持力度，通过新扩、改建等方式，增加功能齐备、库容适宜的应急物资储备仓库，并明确使用管理办法，专库专用、专人管理，对于常用和基础性的防汛防洪料物的储备情况要对照需求动态管理，及时盘点、补充、更新，以备不时之需。四是提高科技支撑作用。利用广东科技发达的优势，联合高校及科研院所，加快推进先进的灾害防治技术和装备的研发、推广、运用，扩大5G、大数据、人工智能、物联网、物探等技术在防洪防汛领域的运用范围，确保工作科学高效。
（六）加强科普，强化意识
各级各部门要抓住正在实施“基层应急能力提升计划”的机遇，建立常态化科普宣传机制，积极回应社会关切，在全社会营造“重视预防、共同防汛、全力抗洪”的氛围。一是普及防洪防汛知识。各地学习深圳组建“应急第一响应人”队伍的经验做法，结合全国防灾减灾周、安全生产月和安全宣传教育“五进”等活动，培训并壮大“应急第一响应人”队伍，以点带线扩面，大力宣传和普及防洪防汛、应急庇护、避险自救等知识，增强防灾减灾意识，提升自救互救能力。二是示范创建提高素养。推广福田区创建综合减灾社区的经验做法，深入开展全国综合防灾减灾示范县和综合减灾社区创建，携手社会专业组织，广泛发动组织，吸引社会各阶层、各个年龄段的人员参加，提高社会防洪防汛综合素质。三是促进效果筑牢防线。采用抽查、暗访、随机问答等形式做好宣传成效调研，及时查缺补漏、靶向发力、重点突破，逐步提高人民群众对防洪防汛工作的知晓度、参与度和满意度，筑牢防洪防汛群防群治的人民防线。
灾害应急避难安全知识宣传进校园。（肖婧 摄）
●作者：深圳市盐田区应急管理局 葛亮
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内容原载于中国应急管理杂志，原标题《我国防汛工作对策建议浅谈》编辑：陈欣
●策划：韩迪 高蕾 丁茜
●编辑：董臣
