来源：【矿业界】
“节约集约用地 严守耕地红线”，是今年第32个全国土地日的宣传主题。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国长期以来的基本国策。矿用土地，作为土地资源的重要组成部分，在矿业开发利用、土地节约集约利用、矿山生态修复、国土空间开发规划等方面中发挥着重要而独特的作用。如何统筹好土地管理与矿业开发的关系，使矿业开发利用与中央节约集约用地精神、相关法律法规相衔接？多年来，国家相关部门坚持法治为先、问题导向、综合治理，在持续推进相关政策改革、保障矿业正常运行的同时，有效提升矿业用地的综合开发利用水平。
矿业用地的特殊性
土地，是人类生产生活中不可或缺的自然资源。矿产资源勘查和开发离不开对土地资源的占用、开发、利用等，矿业用地一般指矿业权人依法进行矿产勘查、采矿、选矿、修复治理等矿山生产活动所必须占用的土地，分为矿产勘查用地和矿山生产用地。
在土地管理上，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地的所有权不允许以任何形式转让，但土地使用权可以依法转让。土地使用权和矿业权两权分离，采取两套完全不同的准入制度。矿业用地的相关规定散见于《民法典》《土地管理法》《矿产资源法》《土地复垦条例》等法律法规及规范性文件中。
对于勘查用地，《土地管理法（2019年修订）》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。据此，在法律层面上，矿产勘查用地被明确界定为临时用地。
《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》(自然资规〔2021〕2号)，进一步明确和细化了临时用地相关内容：矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地可界定为临时用地使用范围，等等。
对矿业生产用地，《土地管理法（2019年修订）》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，建设用地包括了工矿用地。
2020年，自然资源部发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，将工矿用地进行了细分。工矿用地指用于工矿业生产的土地。其中，工业用地指工矿企业的生产车间、装备修理、自用库房及其附属设施用地，包括专用铁路、码头和附属道路、停车场等用地，不包括采矿用地。采矿用地指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地及排土（石）、尾矿堆放用地。
在用地取得上，矿山生产用地可通过临时用地、征地、集体经营性建设用地入市的方式获得。对于使用时间短、并且可以快速修复的土地，可以适用临时用地的法律规定，按照现行临时用地的要求办理用地手续。依据2019年修订后的《土地管理法》，除由政府组织实施的能源基础设施建设需要用地外，大部分经营性采矿用地已无法通过土地征收方式进行供地；集体经营性建设用地入市成为新的供地方式，规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。
应该看到，矿业用地尤其是采矿用地，由于矿产资源赋存条件、开采方式不同，与一般建设用地相比具有明显的特殊性、复杂性。有研究曾将采矿用地的特殊性归纳为：采矿用地利用方式不同对土地的影响不同；采矿用地类型多，情况复杂；采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定，等等。
同时还应看到，矿用土地在法律属性上归属建设用地的工矿用地，又可细分为矿产勘查用地和矿业生产用地，而矿业生产用地又可细分为工业用地和采矿用地两个细类。因此，矿业用地的取得须根据每个项目的具体情况分别对待，灵活采用临时用地、征地、集体经营性建设用地入市等不同方式解决。而现实中，矿业用地审批涉及自然资源、林业、环境等部门，相关法律法规衔接不畅。尤其是采矿用地，按建设用地管理，长期以来存在用地取得时限长、成本高、退出难等问题。
进入新时代，生态文明建设、经济社会高质量发展对土地管理、矿产资源合理开发提出了新的更高要求。衔接好相关法律法规，处理好依法采矿与合理使用土地关系，成为矿业用地政策改革完善的落脚点。
探索采矿用地方式改革
长期以来，自然资源部高度重视矿业用地政策研究与改革实践，在采矿用地改革上进行大量积极而有益的探索。
法律规定了临时用地制度，为采矿用地方式改革提供了遵循。为创新采矿用地管理方式，推进采矿用地管理制度改革，2005年原国土资源部通过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》，同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地，既保障矿山企业用地，又严格保护耕地、维护农民土地权益。
2011年，原国土资源部分别在山西平朔露天煤矿、内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿、云南磷化露天磷矿等地区扩大采矿临时用地方式试点改革；2012年在山西省范围内扩大试点范围，选择10座露天煤矿和铝矿开展采矿临时用地方式改革，探索采矿用地新的供地方式。
广西平果铝土矿采矿临时用地方式改革试点验收后，学术界和相关政府部门基本肯定了临时性采矿用地方式的价值，被认为是采矿用地制度改革的重大创新。扩大试点改革，不仅有效化解了采矿用地供应矛盾，合理调整了政府、企业和农民的三者利益，而且节约集约利用了土地，促进了矿产资源开发利用。更为重要的是，实践探索中矿用土地存在的问题得以逐步厘清，相关政策不断完善。
