王泽彩/文 党的十八届三中全会将财政地位提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度。2018年，《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了“全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，标志着预算绩效管理从探索试点阶段向全面实施阶段的转变”。“全面实施预算绩效管理是落实以人民为中心的发展思想的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，也是实现高质量发展的应有之义”。“全面实施预算绩效管理，不只是解决公共资金利用效率、配置效率问题的一种方法，而且还是撬动公共部门责权利重构的有效途径，是实现钱与事、权与责、决策与执行、服务与需要有机融合的一种机制”。
一、全面实施预算绩效管理是国家治理能力和治理体系现代化的重要制度供给
从1978年中共十一届三中全会起到2018年中共十九届三中全会的四十年里，中共中央和国务院（中央政府）至少颁布实施了数百项重大的政策和法律法规来推进国家的改革与发展，在这些重大的改革措施中，除了*重要讲话和九次部门合并与机构调整措施以外，大多数属于与财税体制与财税制度改革和建设相关的措施，或者是以财税体制与制度改革和建设为前提的措施。也就是说，从改革开放探索时期到经济体制改革全面推进时期，以及社会主义市场经济体制建立、建设时期等各个阶段，财税改革是具有引领性和关键性作用，处于核心地位的。这些财税改革措施基本上体现了财政在国家治理过程中的基础功能与重要支柱作用。
(一)从财政职能实现的宏观角度看，要求全面实施预算绩效管理。“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措”。财政的三大基本职能包括资源配置、收入分配和调控经济。首先，在资源配置方面，财政通过自身的收支活动为政府提供公共产品给予财力保障，引导资源有效和合理利用，弥补市场的失灵和缺陷。而我国的传统财政支出在配置资源方面，缺乏科学合理的配置依据和标准，资金配置不规范、不透明、不合理；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存。其次，传统财政资金分配和管理使用中存在“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题，由于缺乏绩效管理，监督方式以上级对下级政府的监督为主，财政资金支出以上级领导同意通过为准，因此，导致大量财政资金在国库帐户上“沉睡”或腐败问题、“豆腐渣”工程层出不穷，财政调控经济效果或资源配置效果大打折扣；再次，在收入分配方面，以传统财政资金专项转移支付为例，由于资金拨付的需要地方政府配套，而且拨付后缺乏对资金使用的绩效评价。一方面，专项资金拨付的结果使得地区间财力差距加大，而非促进地区间财力均等；另一方面，专项资金被上级政府“截流”或本级政府“挪用”等，专项转移支付资金收入分配的财政职能被扭曲。因此，“要全面实施预算绩效管理，将预算绩效管理贯穿预算编制执行全过程，加快预算执行进度，做好预算绩效监控，更好发挥财政资金作用”。
(二)从财政层级职能发展的中观层面看，要求全面实施预算绩效管理。我国是中央集权制国家，国家各项职权集中于中央政府。而现代财政制度的建设，强调将部分财权通过分权的方式下放，并压实地方政府事责。即通过将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些；合理划分各级政府间事权与支出责任，适度加强中央事权和直接支出比重，减少委托事务，明确中央和地方共同事权，在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任，中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托划地方承担。在上世纪八十年代初，放权经常出现“一放就乱、一收就死”的局面。陷入到“收、死、放、乱”的循环之中。因此，在财权下放和事责明晰的条件下，如何走出“一放就乱”的困局，全面实施预算绩效管理制度是一项既立足当前、又布局长远的制度安排。第一，全面实施预算绩效管理通过“激励相容”的制度供给增强地方政府落实绩效的主动性。全方位的预算绩效管理格局首次提出成本效益视角下调动政府、预算部门和单位预算绩效管理‘两个’积极性，给予预算部门和单位预算绩效管理更大自主权，较过去‘碎片化、部门化’绩效管理更具有科学性、完整性、全面性。第二，全面实施预算绩效管理是对公共财政体制建设的进一步完善。1998年，以来以“建设公共财政制度”为导向的一系列改革，强调公共财政取之于民、用之于民。同时，从2003年党的十六届三中全会首次提出“建立预算绩效评价体系”开始，到2018年《全面实施预算绩效管理的意见》提出了“全方位、全过程、全覆盖”实施预算绩效管理，公共财政制度建设始终注重在全社会培养绩效理念，树立绩效意识，转化为绩效行动，进而形成绩效自觉。第三，为将来地方现代财政体制建设筑牢制度基础。在地方政府拥有适度财权和事责的条件下，如何实现地方政府的“善治”，全面实施预算绩效管理从制度上引导，将地方政府治理置于公众意愿和预算约束下，把有限的公共资源投入到效率最高的部门，配置到最能实现公共利益最大化的领域和项目，实现公共资源配置的帕累托效率状态，促进资源配置的合理性。
(三)从国家治理体系和治理能力现代化角度看，要求全面实施预算绩效管理。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力相辅相成，有好的国家治理体系才能真正提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。制度是国家治理体系的核心内容，全面实施预算绩效管理制度作为财政体制现代化改革的制度安排，对促进政府治理能力建设的作用体现在：第一，预算是政府履职和执行宏观调控优化资源配置的集中反映，预算绩效管理要求把绩效理念和方法深度融入预算全过程，是一种注重结果导向、讲求成本效益、强调责任约束的新型预算管理模式，也是一种整合事和钱、权和责的机制，有利于从根本上实现“以财行政”；第二，全面预算绩效管理强调：政府部门申请预算时必须依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，根据“谁支出、谁负责”的基本原则，力求避免浪费；项目资金分配必须根据项目的必要性、可行性、所要取得的效果（效益）进行立项，并有资金配置的预算依据；每年的财政支出要与取得的产出或成效挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算安排。这在很大程度上增强了财政支出的绩效意识。第三，通过推进全面预算绩效管理促进预算全过程透明。预算绩效管理一方面强化部门内部监督，增强预算透明度；另一方面将政府部门非涉密的活动置于公众监督之下，强化部门活动的社会监督，提高公众对政府的信任度。
二、财政收支规模扩张、财政收支矛盾的日趋加大必然要求全面实施预算绩效管理
财政支出增长理论是19世纪德国社会政策学派阿道夫·瓦格纳（AdolfWagner）首先提出的，因而又称“瓦格纳法则”。这一法则的核心是：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模（占GDP比重）也随之提高，主要是因为伴随着工业化进程的推进，社会和经济的发展增加了对政府活动的需求，从而导致公共支出的增长。当前，我国财政收支矛盾凸显与传统的预算模式之间的矛盾，亟需全面预算绩效管理。
(一)日益壮大的财政收支规模更需要不断加强预算绩效管理。自1994年“分税制”财税体制改革以来，经济平稳较快发展，财政收支规模不断迈上新台阶。以1994年和2018年为例，全国财政收入从 5218.10亿元增长到183351.84亿元，年均增长率为28.95%；全国财政支出从5792.62亿元增长到220906.07亿元，年均增长率29.7%；国内生产总值从48637.5亿元增长到900309.5亿元，年均增长率23.18%。1994年全国财政收支占国内生产总值的比重分别为 10.73%、11.91%；到 2018年占比分别达20.37%、24.5。对比可知，1994年-2017年，全国财政收支占国内生产总值的比重从不到12%增长到近25%；且全国财政支出年均增长率高于国内生产总值年均增长率6.5个百分点。日益壮大的财政收支规模亟需加强预算绩效管理，构建较为规范的公共支出管理体系，提高财政资金使用效益。
(二)全面实施预算绩效管理有利于缓解财政收支矛盾。经济、社会、文化发展的公共支出需求与财政可用财力不足之间的矛盾是预算绩效管理改革的根本动因。1994年，财政收入比支出少574.52亿元，占同期国内生产总值的比重1.18%；到2020年，收支缺口达67580亿元，占预期同期国民生产总值比重突破4%。而且，随着我国经济发展进入经济调整阵痛期、经济增速换档期，在一定时期内经济增长相对平稳，各地财政均面临着可用财力增长缓慢的窘境；而财政支出呈不断增长的趋势：一方面，民众对公共产品和公共服务的质量要求也日趋提高，教育、医疗、养老等民生类刚性支出不能减少；另一方面，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，新旧动能转换等相对薄弱环节和短板，需要财政支出增加。因此，实施全面预算绩效管理，通过项目预算的必要性、可行性、有效性进行评审，减少不必要项目的财政资金支出；做好绩效运行监控，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，减少财政支出浪费；建立健全绩效评价结果应用，“要把绩效评价结果与预算调整和政策调整挂起钩来，低效无效资金一律削减，长期沉淀的资金一律收回，统筹用于亟需支持的领域，使积极的财政政策更加聚力增效”。
(三)全面预算绩效管理是提高财政资金分配科学性、减少收支矛盾相对量的重要举措。传统的财政支出分配弊端是缺乏科学合理的配置依据和标准，资金配置不规范、不透明；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存等。科学的分配财政资金，一方面，必须建立资金配置和项目立项的科学依据；加强绩效管理，就是将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标，结合上年绩效目标及绩效结果，编制合理的年度资金分配预算，提高财政资金的使用效率。另一方面，也包括减少收支矛盾相对量。这主要是指由于财政资金分配不科学，而引致的局部地区财政资金过剩、另外多地收支存在缺口的问题。假设以A、B、C、D、E五地为例，财政资金科学分配不科学的情况下，A、B、C、D四地的收支缺口分别为2000亿元、共计8000亿元，而E地剩余5000亿元；科学的财政资金分配则可以通过均衡分配的方式，将向E地多余分配的5000亿元向A、B、C、D四地财政收入能力弱的地方补齐缺口，对财政收入能力较强的地区留一定的缺口，让其自行补缺，从而减少资金沉淀和浪费。
三、全面实施预算绩效管理是防范化解公共风险的有效手段
“公共风险防范论”认为财政是作为对冲未来公共风险的制度安排。要将“预算绩效”作为一个整体来认识，预算的是实现战略和政策的行为绩效。即从以资金为对象内容来编制、执行预算，转向以支出和政策行为绩效为对象内容来编制、执行预算。预算绩效的重心就从“资金”转移到“目标”上来了，预算模式也就从“过去—现在—未来”转变为逆向的“未来—现在—过去”，即转变为未来导向的预算,更加注重对未来风险变化趋势的分析与预测，防范化解明天的公共风险，以此更好的对冲公共风险。以我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，当前正面临“三大攻坚战”为例：防范化解重大风险，重点是防控金融风险，这是化解经济金融领域的风险；精准脱贫，是化解社会领域的风险；污染防治，是防范化解生态环境领域的风险，事关人的基本生存条件和健康中国建设。这三大攻坚战，实际上是针对经济、社会、生态环境领域三大公共风险的攻坚战。因此，财政钱花得好不好，整体上就看三大风险攻坚战有没有取得进展；如果没有取得实质性进展，再怎么评价，都谈不上有绩效。
道德风险论认为，在经济活动交往中，人们为了最大限度地增加自身效用，经常会做出不利于他人的行动。在委托代理关系中，随着代理关系的建立，代理人一旦被雇用，委托人实际上无法保证代理人的行为总是符合委托人利益最大化的目标。在预算分配过程中，财政部门拥有资金分配所有权，追求预算收支的平衡、财政状况的不断改善，处于委托人地位，但对于财政资金的具体使用及公共品的供给成本上处于信息劣势；而职能部门作为政府职能的具体执行机关，是财政资金使用的代理人，处于信息优势。由于二者委托代理关系的成立以及信息不对称的存在，在通常情况下，职能部门会基于自身部门利益而产生支出扩张冲动，在财政资金分配和使用中也会出现损害财政部门利益的行为。
项目（自身）风险是指根据落实国家战略或政策而细分的项目选择、项目执行、项目结果给社会带来的新风险。项目选择风险，以扶持产业转型升级的资金为例，政府各经济部门都有各种扶持企业创新和产业转型升级的资金，从各自部门的任务目标来看，都具有合理性，但有可能妨碍市场公平竞争。项目执行风险，即项目执行“跑调”、“走样”引致的新风险。以到基层扶贫对象的选择，农村家庭一家六口人，两个壮年男性劳动力（其中一男为过门女婿），两位女性先天缺憾但不影响生活，两个小孩，由于家庭勤俭，存款过百万。从显性条件看，两位先天残疾、女婿过门；但从隐性条件看，家庭存款过百万。这类家庭属不属于贫困对象？地方政府评判的标准一是无儿、女婿过门，二是家人有残疾。若引致扶贫对象家庭将存款悉数取出，外借给人、或借其它家庭名义存入银行、或间接借给高利贷，造成新的社会不公平影响，其行为严重影响农村纯朴的社会风气。项目结果风险，既有项目所包含的工程本身质量不过关引致的公共事件，也有项目完结后，工程款项支付不及时、拖欠而引致的农民工上访或聚众闹事等现象。
综上所述，公共财政资金支出的各类型风险，是全面实施预算绩效管理面临的挑战。全面实施绩效管理有效统筹防范各类公共风险，首先，要把以过去的行为模式为导向的预算，转变为以未来为导向的预算,要注重对未来风险变化趋势的分析与预测，穷尽各类可能的风险，并制定各种应对方案，防范风险的发生、阻止风险的扩大、减少风险的影响。其次，对于道德风险的防范，应强调绩效预算通过激励相容的制度安排来解决信息不对称问题，抑制代理人机会主义行为，体现公众（委托人）的利益；通过公开绩效评价来报告代理人实现委托人的绩效目标信息，对代理人的行为进行监督、奖惩，减少“败德”行为，保证支出活动最终实现委托人的绩效目标。最后，对于绩效预算中的项目风险，重大项目要进行过程审核，实施动态退出机制，及时纠错、纠偏；对支出审查应“一杆子到底”追踪到项目资金使用的终端，确保财政资金支付的进度和支付效益。
（作者系中国财政科学研究院研究员）
