✪ 张光｜三亚学院财经学院
✪ 严宇｜清华大学政治学系
【导读】近日发布的《党和国家机构改革方案》，确定将中央和国家机关各部门人员编制统一按5%的比例进行精减。地方编制精简工作由各省党委结合实际研究确定。有评论指出，在内外形势变化、经济增速放缓、财政压力凸显等背景下，新一轮“精兵简政”已成为全社会共识。
本文关注的是：从1978年到2019年，40年间中国政府雇员规模发生了怎样的变化？造成这些变化的原因又是什么？围绕上述核心问题，作者考察发现，中国政府雇员规模变动，大致经历了20世纪80年代持续扩大、90年代停止扩大、21世纪以来再度持续扩大三大阶段。这其中，公共财政行为的变化，起到了控制雇员扩张的作用；与此相反，非公共财政行为的影响，则推动政府雇员规模的扩张。而财政分权在短期内也会控制政府雇员规模扩张。
作者随之分析了国务院的八次机构改革，发现两个关键点：一是必须明确把精简人员作为改革的主要目的；二是精简人员必须不止于中央政府，而且要覆盖地方政府，因为后者才是绝大多数政府雇员所在。比如1993-1995年的改革，要求“地方各级机构人员精简比例为25％左右”，并得到严格执行。
本章表明，为抑制政府雇员规模扩张，需要双管齐下，控制公共财政和非公共财政行为。所谓正门关闭、旁门洞开，而旁门往往更难控制。为控制政府雇员规模扩张，必须控制土地财政等非公共财政的扩张，而该全国统筹的事项，应由中央政府直接管理。
本文原载《公共管理与政策评论》 2021年第5期，原题为《中国政府雇员规模扩张及其成因再考：基于1978—2019年时间序列数据的分析》，篇幅所限，内容有所编删。文章仅代表作者观点，供诸君思考。
中国政府雇员规模扩张及其成因再考:
基于1978—2019年时间序列数据的分析
▍研究的缘起
自古以来，“生之者众，食之者寡”就是中国政治追求的一个理想状态。反过来说，“生寡食众”则是“黄宗羲定律”的梦魇。精兵简政、控制政府和公共管理部门工作人员（以下简称为政府雇员）规模，是今日中国上及国家领导，下至民众的共识。党的十八大和党的十九大报告均设专节论述党和国家机构及行政体制改革。前者要求“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，后者强调要“转变政府职能，深化简政放权”。显然，是否需要控制政府雇员规模不是问题，问题在于如何控制。为此必须研究我国政府雇员扩张的特征，探究推动政府雇员规模扩张的原因，特别是制度性原因。
张光在2008年第四期《政治学研究》发表的论文《财政规模、编制改革和公务员规模的变动：基于对1978-2006年的实证分析》，通过对1978-2006年时间序列数据分析发现，人口增长与财政收入规模变动是影响公共管理部门就业人员规模增长的内生性长期因素；行政和编制改革则是外生性、短期性的影响因素。财政收入规模和行政编制改革都是制度性的原因。从2006年到2020年，时间又过去了14年。在这期间，中国的政府雇员规模发生了哪些变化？上述因素是否仍具有解释力？除了上述三个因素外，还有其他重要原因吗？能否揭示其他同等重要的制度性原因？本文将通过对跨度更长的时间序列（1978-2019）数据进行分析，来回答这些问题。
本文的发现在如下几个方面做出了新的贡献。第一，它不仅再次证明了财政收入变动是决定政府雇员变动的长期性决定因素，而且对公共财政（预算内）收入和非公共财政（预算外）收入的影响分别进行了估计，发现在控制了行政机构改革等变量的情况下，公共财政收入和非公共财政收入均对政府雇员规模具有显著影响，前者具有长期的负向影响，后者在短期和长期均为正向影响。第二，财政分权在短期具有控制减缓政府雇员的规模扩张作用，而长期则无。第三，精简行政的机构改革降低了政府的雇员规模。
论文由五部分组成。第一部分交代研究的缘起。第二部分说明为什么需要“再考”？为什么值得使用跨度更长的时间序列重新研究中国政府雇员规模的扩张及其成因。第三部分依据相关理论和实践，提出研究假设并操作化。第四部分报告并讨论统计分析发现。第五部分为结论。
▍为什么需要“再考”？
2006年以来，我国政府雇员规模扩张及其决定因素都出现了重要的变化。首先，如图1所示，从2006年到2019年14年间，政府雇员规模稳步强劲扩张。总数从1266万增至1990万，净增724万，年均51.75万；而在1978年到2006年的29年间，政府雇员从467万增至1265万，净增量798万（从467万增至1266万），年均27.5万。在这段时期，政府雇员规模从比教育行业就业人员少230万（2006年），转变为超过后者近百万（2017-2019）。更重要的是，从2004年开始，政府雇员规模以远远低于此前的波动性稳步增长，直到2018-2019年增长速度才明显加快。从1978年到2004年，增长率最低和最高分别为1994年的负10％和1984年的15％，均值和标准方差为3.86％和5.02％。2004年之后，增长率最低和最高为2013年的1.65％和2019年的9.48％，均值和标准方差为3.39％和1.97％。平均增长率两者相近，而波动性前者却是后者的2.5倍。凡增速大起（落）之年，往往随后是大落（起）之年。这类大起大落现象，难以用“自然的”、内生的和长期的因素加以解释，而是外生的、短期性行政命令政策即政府机构和编制改革干预的结果。显然，第二阶段之所以波动性较小，是因为行政和编制制度改革干预频数较少、或力度较小、或两者兼而有之。因此，通过分析1978-2019年时间序列数据，有助于揭示使用1978-2006年较短的时间序列数据难以揭示的长期因素的作用。
图1还清晰地显示了改革开放时期中国政府雇员规模变迁的三个阶段。第一阶段从1978年到1992年，政府雇员无一例外逐年增长，从467万增至1148万人，翻了一番多。第二阶段从1993年到2002年，政府雇员规模步入了负增长或零增长的轨道。1993年的规模从上一年的1148万人陡然降至1030万人，此后保持在1030万～1100万，接近零增长。2002年政府雇员总数为1075万人，低于十年前的记录。第三阶段从2003年到2019年，政府雇员重拾增长势能，继2003年从上年的1030万人增至1171万之后，逐年增至2019年的1990万人。把研究的时间序列数据延伸至2019年，使得第三阶段的长期增长趋势一目了然。于是，研究改革开放时期中国政府雇员规模扩张的动因，就成为一个如何解释它在20世纪80年代扩张、90年代停止扩张、21世纪以来再度扩张的三段论问题。为此我们既要纳入内生的、长期的动力性因素，也要启用外生的、短期的冲击性因素。
其次，影响政府雇员规模扩张的长期因素——财政收入和财政分权——也发生了若干重要的变化。中国的财政收入向来有完全纳入国家预算、由各级政府财政部门直接管理的预算内／一般公共财政收入，和或多或少由征收部门管理运作的预算外／非公共财政收入的区别。前者包括了所有的税收收入和纳入公共财政预算管理的非税收入以及国债收入。后者的内容随着财政改革和统计口径变动而有所不同。其主要内容，从1978年到2010年为预算外资金，2011年以来为未纳入一般公共财政预算的政府性基金收入，包括国有土地使用权与出让权收入、社会保障基金收入、地方专项国债等。考虑到债务收入的特殊性，本文把历年各级政府的国债收入纳入后者的范围进行分析。两者在本文以下的行文中，一律称为公共财政收入和非公共财政收入。图2报告了改革开放时期公共财政（预算内）和非公共财政（预算外）收入及其占GDP比重的变化。从1978年到2006年，公共财政收入绝对值从1132亿元增至38760亿元，而相对规模，即占GDP比重，则经历了一个以1995年为谷底的U形增长过程。同期，非公共财政收入绝对值从347亿元增至22734亿元。表示相对规模的曲线则先是上升（1978-1985），继而进入平台期（1985-1992），再而在1993年和1994年连续下滑至低点，并保持到2000年后再度在波动中持续上升。非公共财政收入的相对规模波动显著大于公共财政收入。自2006年以来，两者在绝对值上均呈增长趋势，但后者波动更大。按相对规模衡量，两者的差别更加显著。公共财政收入上升和下降曲线均相当平滑。在2015年达到高点之后持续下降，反映了中央政府减税降费政策的效果。2006年以来非公共财政收入，无论是按绝对值还是相对规模，均呈波动中上升状态，其背后的主要推手为地方土地财政收入、地方国债收入以及社会保险收入。把时间序列数据分析推至2019年，使我们有可能对公共财政收入和非公共财政收入变量在改革开放全程中对政府雇员的影响做出更客观、更稳定的估计。
分权是中国改革开放时期重要的制度安排之一。图3报告了三个测量财政分权的指标-地方财政收入占全国收入比重、地方财政支出占全国支出比重和地方财政收入占地方财政支出比重-在1978年到2019年的变化。2006年以来，伴随着土地财政／非公共财政收入重要性增强，三个指标均出现了某些重要的变化。收入分权（按全国公共财政收入中地方占比测量）从2006年的47.22％逐步增至2019年的53.09％，而同期支出分权（公共财政支出中地方占比）则从61.13％增至85.3％。财政收支的垂直不平衡加大，意味着地方对中央转移支付的依赖度加大。这些发展进一步强化了1994年分税制改革的财政集权倾向。而在分税制改革之前，地方财政收支占国家财政总收支比重，经历了1985年之前收入比重显著大于支出比重，到收支比重相近或收入略大于支出的发展（见图3）。使用1978-2019年长时段时间序列数据，能够更好地估计财政体制的集分权变化对政府雇员规模的影响。
