就模型1而言，人口总量和人均GDP在模型中都没有通过显著性检验，表明中国人口增长与经济增长对政府雇员规模可能并不存在因果关系。瓦格纳法则关于政府规模随经济发展而增大的主张并没有得到本文时间序列分析结果的支持。既有的经验研究，有的发现瓦格纳法则适用于中国，有的发现不适用。瓦格纳法则或许最好使用跨省截面或面板数据加以验证。
在财政收入变量中，公共财政收入与非公共财政收入均通过显著性检验，但二者对政府雇员规模扩张有着截然相反的影响。公共财政收入的一阶滞后回归系数负向显著，一阶差分则不显著。这意味着就长期而言，我国公共财政收入行为，是有利于抑制政府雇员规模扩张的，公共财政收入每增加1％，政府雇员规模长期内会降低0.44％；而在短期上，则无显著的影响。更具体地说，公共财政收入的年度边际增减，不会影响各级政府的当期雇员规模；但期而言，当收入边际增长时，各级政府不会把增长的资金用于扩张政府雇员，而是用于其他（如公共服务）；反过来，当公共财政收入边际减少或停滞时，也不会因此减少政府雇员。这个发现与我国财政一直坚持“保工资、保运转、保民生、促发展”中的“三保”原则契合。结合前文关于编制人员与公共财政拨款绑定的讨论，似可推测各级政府的公共财政行为对政府雇员规模的影响，仅限于编制雇员，而编制雇员的规模变动主要受国家编制定额变动的影响。由此可见，我国的财政供养编制政策在控制在编人员规模扩张上是有效的。
非公共财政收入的一阶滞后和一阶差分变量均以正向通过显著性检验，这意味着，预算外收入（2011年前统计指标）、土地财政、社保缴费等政府性基金收入以及债务收入等形成的合力，对政府雇员规模扩张，无论是在收入发生的当期，还是在滞后的长期，都起到了正向促进作用。根据模型，非公共财政收入每增加1％，政府雇员规模长期内会上升0.41％，短期内会增加0.14％。这一发现，与各级地方政府特别是基层政府雇用了大量无编人员的事实契合。土地财政收入等非公共财政资金的使用灵活性让地方政府能够根据需要，随时雇用或解雇非编人员。非公共财政收入的长期化，在改革开放期间其相对规模（占GDP比重）的变动方式（见图2及相应说明），都与政府雇员的增长趋势契合。这一切，在模型中表现为非公共财政收入的一阶滞后和一阶差分双双以正向通过检验，即对政府雇员的扩张产生了短期和长期的影响。
地方财政自主度变量的一阶滞后和一阶差分的回归系数均为负值，但前者没有通过显著性检验，后者通过。虽然在统计上，财政分权和政府雇员规模之间并不存在长期均衡的协整关系，但是，经检验，地方财政自主度的一阶差分项已变为平稳时间序列。因此，财政自主度变量的回归结果能够有效地证明财政分权对政府雇员规模扩张，在短期确实具有抑制作用，但长期则无。在控制其他变量的情况下，地方财政自主度每增加1单位，政府雇员当期规模会降低14.79％。
那么，如何解释地方财政自主度能在短期内抑制政府雇员规模扩张，长期却不再显著呢？为回答这一问题，我们需要明确自1978年以来的财政分权的变迁。学界普遍认为，过去40多年的财政分权制度，大致可分为1979年到1993年相对分权的财政包干制时期，与1994年分税制改革以及一系列财政收入集权措施为代表的分税制时期。但是，本文追随陈硕和高琳推荐的地方本级收入占支出比的分权指标，所指示的情况似乎并非如此简单。让我们回到刻画这个指标的图3上。该图的地方自有收入占支出比曲线显示，从1978年到1985年，该指标从1.62降至1.02。换言之，在这个时期，作为一个整体的地方政府从其收入不但可以覆盖全部支出，而且还有大量剩余上解中央，转向收支大体平衡。按照这个指标的定义，这是一个财政体系从分权转向集权的时期，这显然与常识不符。为了解决这个问题，我们需要把研究视野向前推至计划经济时期。
在计划经济体制下，一笔财政收入是属于中央还是属于地方收入，在财政体制和统计上，取决于征收方是中央还是地方。而由谁来征收，又在很大程度上取决于企业管理归属在中央与地方之间的划分。在“一五”计划期间（1953-1957），大量的国有大企业由中央部委直接管理，其利润和税收成为中央收入。因此，“一五”产生的预算内财政收入中，中央占比达45％。“二五”（1958-1962）期间，随着大跃进把大量企业下放到地方管理，预算内收入中央占比降至23％。此后，财政收入在中央与地方之间的分布，基本取决于大国企管理权上收中央还是下放地方的钟摆波动。在“四五”（1971-1975）和“五五”（1976-1980）计划时期，随着企业下放，预算内收入中央占比降至15％和16％。
然而，计划经济时期实行的是统收统支的财政体制，财政收入绝非谁征收归谁所有。地方政府仅仅是中央的代理机构，执行中央下派的财政收入和支出任务，没有任何财政自主权。地方征收的财政收入的使用权需要在中央与地方划分，地方完成中央指派的支出任务后的其他收入，均需上解中央。而划分的规则，如黄佩华所言，“并非事前规定好的，而是年年商谈决定的，并根据中央下派地方的支出任务的变动而调整。在这个体制中，转移支付和收入划分之间的界限是流动的·······严格地说，所有的地方支出都是用中央的转移支付开支的”。
以国务院1980年发布的《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》为标志，财政大包干被引入中国的财政体制。在这个体制下，中央和地方的收入划分，虽然仍旧沿用中央企业收入归中央，地方企业收入归地方的做法，但与以往不同的是，地方财政收支实施多年不变的基数包干制。地方收入大于支出的地区，多余部分按一定比例上交中央。支出大于收入的地区，经过一系列调整，不足部分由中央财政给予定额补助。“分成比例或补助数额确定以后，原则上五年不变，地方多收了可以多支出。”钱颖一和他的合作者把这个体制称为“中国特色的联邦制”，在这个体制下，基层政府和乡镇企业对完成包干合约后的剩余收入，能够主张所有权（claiming rights）。相对于计划经济时代的统收统支，财政包干制无疑是中国财政体制转向分权的一个重要的发展。
那么，我们应该如何解释地方自有收入占支出比在财政包干制下的变动呢？特别是它在1978-1985年期间从1.62到1.02即收大于支到收支平衡的变化呢？这些变化与政府雇员规模在财政包干时期的变动又有何关系？首先，当中央政府决定要跟地方政府分灶吃饭时，它在对产生大量财政收入的重点地区和重点企业的管理归属上，做了有利于自己的划分。在1980-1984年第一轮大包干期间，传统的财政上解大省京津沪仍旧实行“总额分成、一年一变”体制，另一个财政收入大户江苏也沿用旧制。此外，工业大省黑龙江省的大庆石油、三大动力、六大统配煤矿管理权上收，导致该省“由上缴财政变为国家补贴财政”，中央每年定额补助8.86亿元。在这轮包干期，所有的少数民族地区以及福建、吉林等省，也获得了中央补助的待遇。其次，在财政大包干制度下，各地政府，特别是那些沿用旧制的财税大省，有动机也有能力与中央展开博弈。博弈的基本策略一是按最低限度完成财政收入，二是尽量变预算内收入为预算外收入。地方政府的这两项博弈策略贯穿1980至1993年的整个财政包干时期。以上的这些发展能够解释为什么图3所显示的地方自有收入占支出比，从1978年的1.62升至1981年的1.69后，连续4年下滑至1985年的1.02，然后直到193年在1.0上下波动，即在1985年到1993年后两轮财政包干时期，地方政府作为一个整体收支大体平衡，对中央的净上解接近于零。虽然财政收入大省如上海仍旧是上解大户，但其上解额，无论是按绝对规模（总额）还是按相对规模（占地方收入比重）都在下降。
分税制完全改变了中央与地方的财政收入划分规则。首先，它按税种而非企业归属划分中央与地方收入，并按照同样的规则处理与各省级行政区的财政关系；其次，它不但逆转了中央政府开支大部依靠地方上解的传统，而且，在中央专享税、地方专享税和央地共享税收入的划分上，保证中央不仅具有充足的资金供给自身开支，而且还有大量的剩余对地方进行财政转移支付。通过这些改革，政府间财政关系的天平转向中央集权。
本文测量财政分权所采用的指标——地方自有收入占支出比重，在分税制下，理论上可因如下三个因素的变动而变动。其一，通过改变中央与地方收入划分规则：1994年税种划分、共享税增值税分享比例划分；2002年所得税分享比例重划；“营改增”从地区和部门试点运行到全面铺开，这些改革基本都有利于中央财政收入集权。如图3所示，1994年分税制首次全面实施，地方自有收入占支出比从上一年的1.01骤然至0.57。此后，收入划分规则改变产生的影响转为微调性质，如在所得税分享比例改变的2002年，这一变量从上年的0.59降至0.56；营改增全面实施的2016年，该比例为0.54，显著低于2014年的0.59，也低于2015年的0.55。
其二，调整中央和地方的支出责任。分税制改革以来，财政事权或支出责任的划分，并没有随着财权集中而上升中央。地方政府不但需要继续承担分税制改革前的支出任务，而且大多数新增的支出责任，特别是社会保障支出，也主要由地方负责。因此，地方在公共财政支出总额所占的比例越来越大，从1994年的0.7增至2019年的0.85。地方之所以能够承担更大的支出份额，主要依靠的是中央对地方财政转移支付规模的扩大。这是影响地方财政自主度的第二个因素。随着转移支付规模扩大，地方财政自主度降低。
影响地方财政自主度变化的第三个因素是地方的税收努力。在财政包干时期，地方政府可以利用它们征收大部分财政收入，然后提高上解中央的地位，与中央博弈，尽量减少上解，为此或者藏富于民，或者变预算内收入为预算外收入，从而削弱了地方税收努力。而在分税制下，地方非但没有了通过减少税收努力与中央博弈的动机和条件，反而因为财政收入央地划分的制度化，从而有强烈的动机尽可能地动员地方财政收入。因此，如图3所示，每当财政收入划分规则变动等原因导致中央在公共财政收入中的占比上升后，地方财政收入占比会在接下来的几年里，在不改变收入划分规则的情况下有所反弹。例如，1994年分税制改革全面实施，地方收入占比降至0.44，到1996年与1998年之间，地方占比超过0.5；2002年所得税分享比例改变，地方收入占比降至0.45的新低，而到2005和2006年，回升至0.47到0.48。自2010年以来，地方收入占比始终维持在0.5以上，并在2015年达到0.55的最高点。地方的税收努力，无疑是有助于提高地方财政自主度的，尽管提高的幅度有限。
以上对中央与地方财政关系的简要回顾，有助于我们解释时间序列模型中财政分权在短期具有抑制政府雇员扩张的效应而长期则无的发现。首先，需要注意到，我们采用的财政分权指标完全局限于公共财政收支。其次，还需提起上文指出的政府的编制雇员与公共财政供养绑定的事实。这就意味着，我们使用的财政分权指标对政府雇员的影响，主要在于编制人员。事实上，保证地方编制人员的工资发放和福利待遇，是纳入我国财政体制的一项内容。从1998年起，中央政府专设了一项叫作“调整工资转移支付”的财力性转移支付，并对不同的地区实施不同的补助系数；且补助系数隔若干年调整。每一次收入划分以及转移支付（特别是用于保运转的财力性转移支付）规则的重要变动，通常都会导致在编人员定额的扩大。而在编人员一旦扩大即进入政府编制人员的基数，长期获得财政供养的保障。在模型中，这些情况就表现为财政分权变量当期效应显著，长期效应则保持不变的结果。
现在回过头看，20世纪90年代两次行政机构改革之所以能够大幅度地压缩政府雇员规模，仍旧是同当时严峻的财政收入状况密不可分的。1995年全国人大财经委员在对财政部同年向全国人大做的预算报告的审查报告中，在要求国务院想方设法提高财政收入占GDP比重、增强中央与地方各级财力，认真清理预算外资金，把该纳入预算的都纳入预算管理后指出，“全国由财政负担的国家机关和事业单位人员过多，要有步骤地精简机构和人员，努力节约行政事业费支出”。1998年，财政部部长在全国人大常委会会议上做1997年国家决算报告时指出，预算执行中存在的困难和问题之一是，“行政和事业单位庞大，冗员过多，已大大超过财政的负担能力”。2001年，全国人大财经委员在对财政部的预算报告的审查中指出，“拖欠机关事业单位职工工资现象仍然比较突出”。2002年财政部部长在全国人大的预算报告中指出，“确保机关事业单位职工工资按时足额发放是各级政府和财政部门应尽的职责”。20世纪90年代和21世纪初，中央政府和社会舆论在财力困难、冗员过多从而需要精简财政供养人员问题上，达成的共识度之高，危机感之强，为新中国历史之最。20世纪90年代进行的两轮行之有效的精简人员的行政改革是财政紧张压力倒逼的结果。
▍结论
我们通过对1978-2019年全国时间序列数据的分析，在实证的层面研究了改革开放时期我国政府雇员规模变动及其成因，获得了如下主要的发现。首先，改革开放时期的中国政府雇员规模变动，大致经历了20世纪80年代的持续扩张、90年代的停止扩张、21世纪以来的再度持续扩张三大阶段；这就需要我们引入内生的、长期的动力性因素和外生、短期的冲击性因素予以解释。其次，1978-2019年年度时间序列模型的分析结果表明，在控制了人口规模和人均GDP变动的情况下，就内生、长期的动力性因素而言，公共财政行为对政府雇员规模变动施加了长期性的负的影响，起到了控制雇员扩张的作用；与此相反，非公共财政行为的影响，无论是在长期还是短期，都推动政府雇规模的扩张；另外，以地方支出中地方自有收入所占比重测量的地方财政自主度变量，模型结果表明财政分权在短期内是有利于控制政府雇员规模扩张的。最后，我们使用历年国务院总理的政府工作报告的词频统计，生成的外生、短期性精简改革干预变量的建模结果表明，中央政府发动的行政机构改革，在明确含有精兵简政的目的并落实于各级地方政府的情况下，将有效地控制政府规模的扩张，90年代发起的两次行政机构改革就属于此类情形。
本文的研究发现具有重要的政策改进的启迪意义。首先，公共财政和非公共财政行为对政府雇员规模变动具有不同的影响，说明为实现精兵简政的政策目标，需要在公共财政和非公共财政两个方面均有所作为。公共财政具有抑制政府雇员扩张的长期效应，固然证明了公共部门编制与公共财政供养绑定控编政策的有效性，但短期效应不显著似乎表明我国的编制政策缺乏必要的弹性。上文曾引用人社部2015和2016年全国共有在职公务员716.7万和719万数据，两年增长了不到3万人；同一数据源还披露，这两年全国录用的公务员分别为19.4万人和19.46万人（小数点后数据系原文报告的数据），接近零增长。录用人数如此之少，大抵只能填补或稍高于因退休死亡等原因产生的出缺。而在这两年政府雇员从1637.8万人增至1672.6万人，净增35万人。公务员规模变动几乎完全与政府雇员规模变动脱节，说明我国的编制管理制度非常刚性，丧失了应对现实的弹性，似有调整的必要。非公共财政行为具有推动政府雇员扩张的长期和短期效应的发现，说明各级政府特别是基层政府在编制政策刚性情况下，必然要动用受财政部门管理约束弱、各级人大监督力度较小的非公共财政收入来支持政府雇员的扩张，所谓正门关闭旁门洞开，而旁门往往更难以控制。为控制政府雇员规模扩张，我国必须控制土地财政等非公共财政的扩张。其次，财政分权具有控制政府雇员规模的短期效应，表明分税制改革以来财政集权、转移支付规模扩张的倾向不利于控制政府雇员扩张。为了控制政府雇员的扩张，需要调整中央与地方财权和事权关系。在财权方面，需要增大地方自有收入。在全面“营改增”后，地方丧失了能够与营业税相匹配的主力地方税种，引入房地产税不失为一个合理的解决方案。在事权方面可考虑目前由地方政府执行的财政支出责任上升中央，在这点上，涉及巨大资金的城镇职工基本养老保险业务，因其再分配的保障功能，业务主体为保费征收、基金管理和发放等具规模经济行为，因尽快实现全国统筹，由中央政府直接管理。财权事权调整后中央对地方转移支付规模自然有望缩小。最后，本文关于行政机构和精兵简政改革对于控制政府雇员规模扩张的有效性的发现，应当可以增强中央对这个政策工具的作用的信心。
在过去的十余年间，我国的政府雇员规模无疑增长过快了。从2005年到2019年，政府雇员年均增长3.5%，超过全国城镇非私营单位就业人员年均增长率（3%）0.5个百分点比教育行业就业人员年均增长率（1.8%）多了将近一倍。在经济体量已是世界第二的情况下，中国的进一步发展必须依靠自主创新。政府雇员规模过大、增长过快是不利于创新的。目前国家面临的财政形势，如楼继伟所言，因“经济增速放缓，财政收入自然增长率受到限制，而财政刚性支出不减……财政收支矛盾异常尖锐，财政压力不断加大”。与此同时，中国人口增速放缓，由正转负拐点和人口深度老龄化渐行渐近，政府雇员增长即将失去人口增长的支撑。这一切似乎启示我们，中国需要像90年代那样，在财政和人口增长双双放缓的压力倒逼下，建立节约型财政和政府雇员体制。
本文原载《公共管理与政策评论》 2021年第5期，原题为《中国政府雇员规模扩张及其成因再考：基于1978—2019年时间序列数据的分析》。图片来源于网络，欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。
