图四：赵家蓬区公所领导任免
三、建国后乡镇发展的历史沿革
纵观建国后71年的历史，我国农村基层政权的演变大体经过了三个阶段：一是建国初期的乡镇政权；二是人民公社时期的政社合一制：三是政社分开，重新设立乡镇政府。
（一）建国初期的乡镇政权
中华人民共和国成立之后，1950年12月，国务院公布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，全国各地普遍建立了乡（行政村）政权。与乡人民政权并立的还有镇人民政权。建国初期在健全乡人民政权组织的同时，对镇的建制和镇人民政权组织等问题也作了明确规定。规定要求县级或县级以上地方国家机关所在地或常住人口在2000人以上，居民50％以上是非农业人口居民区、或工矿企业、铁路站、工商中心、交通要口等所在地等可以设镇。但是在1949年至1958年以前，在县乡两级政府机构之间设有县辖区公所，它担负了县乡之间许多行政任务，起了较大作用。当时老解放区的省份，由于行政村为数众多，为了更好引导人民群众的政治斗争，特别是土地改革，中央考虑到县直接领导不便，因此为加强领导，在县乡之间都设有区公所。随着形势的发展，1955年下半年以后，乡镇的规模逐渐扩大，县直接领导乡镇的条件已经成熟，同时乡镇的领导力量也大大加强，区公所已逐渐失去原有作用，因而在扩大乡的同时，进行了逐步撤销区公所的工作，直至1958年，各省、自治区基本都撤销了区公所。
客观地讲，在1958年以前，我国乡镇政权经历了几次大的调整。第一次是国民经济恢复时期（1949－1953年），主要是将解放区原来的大乡划小，以便于深入发动群众，实行土地改革等各项社会改革，巩固人民民主专政。第二次是在1955年农业合作化高潮到来之后，由于合作化运动在全国兴起，乡的工作重心由主要抓打击反革命，领导土改等政治任务转到组建农业合作社，发展农业生产和发展教育事业等经济文化方面。为适应上述形势，中央认为乡的区划应适当扩大，1955年秋季，全国各地采取并乡等措施扩大乡的范围，到年底全国乡的数目由21800余个减为11700多个，几乎减去了一半，平均每个乡镇辖区范围扩大了一倍。
（二）人民公社时期的政社合一制
1958年8月公布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和1958年12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》标志着农村基层取消乡镇政府体制，取而代之的实行人民公社政社合一体制。人民公社政社合一体制是高度集中计划经济体制的产物，是为优先发展重工业的超前工业化经济发展战略提供资本原始积累。
早期的人民公社，平均主义和军事共产主义色彩十分浓厚，在所有制方面，基本上是公社所有制，原来高级社的生产资料和公有财产归公社所有，社员除住房以外，没有什么私有财产；在生产组织方面，采用公式化的方法，公社将劳动力按照军队编制组成班、排、连、营、团统一进行领导和指挥：在分配方面，实行是工资制和供给制相结合，“大锅饭”十分严重；在农民生活方面，大办公共食堂，大搞生活集体化，一定程度上阻碍生产发展。人民公社后期，确立了按劳分配制度，恢复了农民的自留地和农民集市，并允许农民经营家庭副业，但农村经济发展缓步不前。
但人民公社政社合一体制有它阶段性历史贡献，国家利用人民公社高度集中统一的优势，大规模地进行农业基础设施建设，为我国农业现代化奠定了一定基础，兴办了许多现代化程度较高的国营大农场，大办工业，为农业剩余劳动力转移和农业生产资金的积累找到一条新的途径。
然而，人民公社政社合一体制带来了巨大的消极影响和后果。首先，这种高度集中计划经济体制，以党和行政组织的职能，来代替经济组织职能，完全否定各级经济组织是独立自主的经济实体，是与现代市场经济理念是格格不入的；其次，这种高度集中计划经济体制，是一种典型的供给主导型的强制性的制度，这种制度的失败安排，就在于产权不明晰，缺乏必要的激励与约束机制，这就决定了人民公社制度，必然是一种低效率的经济制度；另外，人民公社封闭式管理，使农民基本上没有自由活动权利，对集体的人身依赖非常强，扼*了农民自主积极性和创造性。
（三）改革开放后的乡镇政权1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过了中华人民共和国宪法，新宪法第15条规定：“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年10月《中共中央、国务院关于政社分开建立乡镇政府的通知》发出后，政社分开，建立乡镇政府的工作陆续在全国展开，到1985年，建乡工作全部完成。全国5.6万个人民公社，改建为9.15万个乡（包括民族乡）镇人民政府。改“政社合一”为政社分开，在当时是一个历史进步，具有极为重要意义。有利于扩大和保障农民群众的经济自主权，调动基层农民群众的积极性，促进农村经济文化等各项事业发展；有利于加强和改进党的领导，初步改变党不管党，党政不分和党委包揽一切的状况，促进农村基层党组织的思想建设。总之，这项改革在当时是积极的、进步的，是符合历史潮流的。
图五：我国目前仅存两个区公所
四、现阶段乡镇发展状况和面临的挑战
改革开放以后，尤其是中央废除人民公社政社合一体制改设乡镇政权以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农村经济得到很大发展，农民已越过温饱线，不少地方迈入了小康水平。而到了2020年，我国已经全部实现脱贫，全面建成了小康社会，开始朝着乡村振兴的伟大目标迈进。但同时，农村许多新的问题和矛盾也日渐显露出来，其中最为突出的是农村基层政权—乡镇政府被财政危机困扰，尤其是2020年新冠疫情以来欠发达地区乡镇过着入不敷出的日子，财政状况每况愈下，乡镇负债赤字连续恶化，已成为乡镇发展和乡村振兴的重要障碍。
（一）乡镇财政债务赤字的演变
据统计，乡镇债务和赤字在贫困地区普遍存在，它已经严重影响农村社会政治稳定，阻碍了乡村振兴的步伐，但乡镇债务和赤字存在已决非一日半载，从一定意义上看，乡镇债务赤字问题既有其历史必然，又有其客观必然性。具体来说我国欠发达乡镇债务和赤字大致可以分为三个阶段：
第一阶段：包括1949年至1958年乡镇政府时期和1958年至1982年人民公社政社合一体制时期。这一时期中央对基层政权的管理基本上是高度中央集权，即无论是乡镇政府还是人民公社征收的绝大部分财政收入均上缴中央，地方需要的支出再由中央下拨。这种高度集中的财政管理体制的主要特征是：中央政府大权独揽，它决定财政收入的来源、数量和财政支出方向，地方政府则完全失去独立财政地位，其根本职责不是为地方提供公共产品和服务，而是贯彻中央政府的意志，且职能表现出强烈的政治色彩。在这样的一种管理体制下，乡镇没有“公共财政”的概念。乡镇财政支出实报实销，不可能出现债务赤字的问题。
第二阶段：1982年至1991年底，这一阶段乡镇债务现象不明显，负债数量也不算很大。党的十一届三中全会召开以后，在全国普遍建立了以家庭经营为主，统分结合的双层经营体制，极大地促进了农村生产力的发展，农业连年增产增收。这一阶段乡镇举债用途主要局限于生产项目或与生产直接相关联的项目，且增长速度比较缓慢。
第三阶段：1992年至今，这一阶段乡镇债务逐年攀升日益严重。1992年*同志南巡讲话后，中国改革开放进入历史性的阶段。但是有些地方片面理解执行党的方针政策，不顾当地乡镇的实际情况，农业、工业、教育、交通、集镇、卫生、文化盲目一起上，尤其从1996年以后，乡镇机构膨胀加剧，财政供养人员剧增，各项开支加大，乡镇财政入不敷出，造成沉重债务和赤字，成为进入21世纪以来制约我国农村经济发展的墓大障碍之一。乡镇赤字与债务规模相当庞大，已成为拖累当地经济发展，阻碍乡村振兴和可能造成农民负担的一个重大问题。
（二）乡镇财政危机对农村发展带来的影响乡镇财政危机带来的负面影响是全面的、严肃的、具体的。具体地讲，主要有以下几个方面：
1、基层政权顺利运转缺乏保障。巨额负债影响了乡镇政府的正常工作。由于欠债难还，乡镇政府被告上法庭屡见不鲜，以致老百姓编了这样顺口溜：“乡（镇）政府，真胡闹，三天两头被告”。
2、农村公共产品不能有效提供。由于乡镇财政困难，债务累积，政府只能疲于应付，其所承担的公共职能根本无法实现，很难满足农村对公共产品的需求，制约了农村物质文明、精神文明协调发展。提供公共产品是政府的一项重要职能，政府要通过立法，并结合本地实际情况调整并提供适合本地需要的足够的公共产品。但乡镇由于经费奇缺，乡村公路超过使用年限，坑坑洼洼，无钱维修；农田水利建设，无暇顾及，灌溉渠道杂草丛生，破烂不堪；城镇和村组环境卫生脏、乱、差，治安状况因政府投入不够，警力有限，安全得不到充分保障。至于要求乡镇财政提供有关文化设施，建立卫生防疫体系等公共产品和服务在当前情况下根本无法实现。
3、巨额赤字与债务阻碍农村税费改革的顺利进行。在现行体制下，巨额的债务和赤字是难以轻易消除的。因为乡镇财政根本没有偿还能力，乡镇经济发展也不可能一朝一夕产生飞跃，使得乡镇债务近似一个“无底洞”。如没有上级财政支持，乡镇政府只有向农民摊派、集资，别无他途。
4、乡镇高额负债损害了党和政府的形象，影响农村社会稳定。从责任类型来划分，乡镇债务基本上可以分为两类：一类是政府债务，即由乡镇政府的融资办公室或工业总公司等部门举措，直接由政府行政的负责；另一类是乡镇村办企业通过乡镇政府担保或行政组织担保而借的债，这种债务由政府负连带责任。无论哪一种类型的负债，乡镇政府都脱离不了干系。一旦发生债务危机，乡镇政府自身举借或其担保的债务不能偿还，势必会卷入到纷乱复杂的债权债务官司中去。如果处理不当，长期不能解决将会损害党和人民政府的形象，破坏政府在人民群众中的威信，同时，由于涉及广大群众利益，又影响到了农村的稳定。
5、乡镇财政巨额债务和赤字影响了农村经济的快速发展。一是乡镇企业由于投入不足，科技创新缺乏足额资金，产品缺乏竞争力，发展速度不快，农村经济在市场经济条件下显得后劲不足。有的乡镇企业年年亏损，资不抵债，已成为政府巨大的包袱。二是乡镇政府为解决财政困扰，把主要精力不是花在如何指导农民调整产业结构，而是如何与民争利，农民机会损失很大，农村经济发展徘徊不前。
（三）乡镇财政危机产生的原因
乡镇财政危机产生的原因非常复杂，总的来讲，既有体制方面的原因，也有发展不足因素，只不过前者是根本性的。
1、行政体制方面的原因。现阶段我国各地农村行政体制改革需要加快。一方面作为最基层一级政府权力扩张性导致机构膨胀，财政供养人员大大超过乡镇财政供养能力，另一方面行政领导体制下的升级达标，政绩评估，导致一些非生产性支出过大，在入不敷出的情况下，乡镇只为举措债务。具体地讲，表现在以下几个方面：
一是“庙小僧众”。乡镇政府是一个并不大的“庙”。然而在这“庙”中吃“僧”饭的和尚却不在少数，少则几十人，多则几百人。
二是“营造政绩”只顾个人升迁，不考虑当地实际情况。乡镇*、乡镇长的官帽是上级领导给的，一些地方乡镇一把手片面追求政绩，不考虑民力、财力和经济发展条件，大搞基本建设，盲目新上工业项目，有的乡镇一年的投入，相当于本乡镇正常情况下10年的积累，钱从哪里来，主要是靠贷款和借债，到时自己有了政绩，屁股一拍走人了事，一堆债务甩给后任解决。
三是乡镇政府管理职能不到位，过多地包揽经济管理事务，导致决策失误，许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和*留下来的“包袱”，这些乡镇出于发展经济，壮大财力的良好愿望，按照政府直接投资办企业的思路，在摸不清市场行情的情况下，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，大有“村村点火，遍地冒烟”的味道，但却由于人才、信息、技术、管理、销售、市场变化等原因，致使“风吹过后一场空”，只留下一堆残砖破瓦和高额债务。
四是乡镇财政危机很大的一部分原因是乡镇支出严重失控。不少乡镇政府或财政部门岗位不清，没有合格的会计，财务管理松散。支出缺乏预算约束，多头审批，随意性强，不少赤字的乡镇将财政支出安排的顺序颠倒过来，本应放在第一位的职工工资、交通建设、环境卫生等公共产品提供经费被排在最后，而将那些租车、招待、买轿车等项目优先安排，预算外开支挤占预算内的部分，财政缺口增大。
2、财税体制方面的原因。一是“分税制”不完善使乡镇财政缺乏稳定的收入来源，1994年起我国建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质，初步理顺了中央与地方之间的财力分配关系，但迄今为止，我国省以下“分税制”并未完全确立到位，在“保县紧乡”的指导原则下，财力就出现了向上一级政府集中情况。乡镇一级税源不足，税种单一，造成乡镇财力困难；二是乡镇事权与财权不统一，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。乡镇政府一直要提供义务教育，本区域内基础设施、社会治安：环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时，还要在一定程度上支持地方经济发展，事实上与之相对应财力相当薄弱，可以肯定地讲，乡镇财政承担了本应由上级政府承担的公共产品服务，财政职能在当前压力型财政体制下发生了偏移：三是税收征管立法的缺陷影响了乡镇财政盘大盘强。目前，我国税收立法权高度集中统一，也在一定程度上制约了地方组织收入的能力。
除了上述体制性原因外，欠发达地区发展水平也是导致乡镇财政困难的基础性的因素。目前，我国相当一部分农村经济不发达，交通闭塞，信息不畅，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值，高税利的农产品生产、加工系列，使乡镇政府难有充足的财源。在欠发达地区的乡镇中，农业型经济占绝大多数，这些地区第一产业不发达，二、三产业规模小（很多西部农区的乡镇几乎就没有工业和三产），产业结构单一。据调查，凡是乡镇财政赤字和负债严重的地区，大多以农业经济为主。
上述我们从体制和经济发展水平的角度比较全面地分析了乡镇财政产生困境的原因。这看起来是多重表象因素造成的，那么财政危机产生的根源何在，这才是作为一名学者认真探究的问题，我们只有找出这个根本性决定性的因素，才能对症下药给当前中国乡镇财政危机开一剂良方。只要认真分析，我们就不难发现，由于乡镇政府机构庞大，僧多粥少，贫困的财政无力供养；由于政府机构庞大，人浮于事，食“肉”者众，农民不堪重负，怨声载道；由于政府的越位、错位，没有真正转换职能，管了许多应由市场机制解决的问题，造成贫困的财政雪上加霜。因此我们认为多镇政府作为最基层的一级政府，其权力的延展和扩张性导致机构日益膨胀和为所欲为，这与增长十分缓慢的贫困财政构成一个永远无法和谐的矛盾，这个矛盾从乡镇建立之初就已经不可避免。这在一定程度上反映了生产力与生产关系，经济基础与上层建筑之间的不适应性，这才是形成乡镇财政负债根本性、决定性的原因。
图六：上海市浦东新区小湾区公所
五、撤销乡镇是基层政府改革的现实选择
乡镇财政巨额负债和赤字极大影响了农民对国家的义务性的支持，导致社会形势不稳固。2006年1月1日起我国废止了《农业税条例》，这意味着在我国沿袭两千年之久的这项传统税收的终结。作为政府解决“三农”问题的重要举措，停止征收农业税不仅减少了农民的负担，增加了农民的公民权利，体现了现代税收中的公平原则，同时还符合工业反哺农业的趋势。但此项改革意味着乡镇财政收入减少，乡镇收支矛盾的加剧，其直接的后果是在保工资，保开销的前提下，大大降低对农村公共产品和服务的提供，从而进一步导致农民对国家义理性的降低；另一方面，乡镇机构的齐全，行政权力的异化，具有侵害他人财产的倾向，在没有法制约束的情况下，乡镇政府越养越大，越养越肥，越养越扩张，这与公共行政倡导的推进行政权力以及社会福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源处于劣势境地的人的格格不出。因此，要根除农村经济发展的障碍，必须要进行釜底抽薪式的综合配套改革，也就是撤销贫困地区乡镇政府改设乡镇公所（县级政府的派出机构）。这才是贫困地区乡镇政权变革的现实选择。这不是简单地恢复曾经存在过的区公所，而是减少了乡镇这一行政层级，虚化乡镇层级，最终真正实现浙江省县级龙港市一样的“县或县级市直管社区和村，不设乡镇”的扁平化管理模式。
（一）撤销乡镇一级政府理论探讨。乡镇财政天然就不是一级政府财政，一级政府必须有一级完备的财政，即事权与财权相对应。欠发达地区的乡镇企业由于产品技术，资金和管理机制方面不到位，难以适应市场经济发展要求，企业发展明显减缓，乡镇依靠的这一部分税源也日趋枯竭；三是占乡镇财政支出大半的乡镇教师工资由县级财政统一发放后，乡镇财政的内容就更不完备，更虚了，乡镇财政有其名而无其实。
（二）乡镇一级政府天然就不是一级完整的政府。一是条块分割严重，目前乡镇很多部门除了乡镇党镇办、经济发展办、社会事务办和事业单位的农业服务中心、社会事业服务中心(劳动保障所)、村建环卫服务中心、人口与计划生育服务站外，还有归属于上级主管部门垂直管理的司法所、公安局的派出所、国土所（自然资源局下属）、林业站、畜牧站、卫生院等。这类机构名义上是受上级职能部门和乡镇政府双重领导，以块为主，但由于它们的工作安排，人事变动，工资福利等均受上级职能部门控制，乡镇政府无权过问，因而对乡镇政府实际上是一种游离状态。二是县、乡镇关系不顺，协调运转欠佳，在实际操作过程中，有些站所过多考虑垂直部门的利益，而忽视乡镇整体大局，对乡镇工作安排充耳不闻，有的站、所负责人干工作凭乡镇领导官职大小和感情深浅给“面子”，乡镇政府的决策不能真正地深入地贯彻下去，影响了乡镇整体工作和效率。三是行政机构缺少反馈系统，造成上级政府布置工作找执行者，反馈情况也找执行者，这就难免出现隐瞒真相的情况。
（三）从历史沿革来看，乡镇一级政府本来就不存在。中国历代索有“皇权止于县政”的传统，县级以下乡里组织实行自治，由社区精英或德高望重的乡绅根据村规民约自我管理，自我教育，乡里组织的职责主要是掌管教化、征收赋税、维护治安。其实质是“县政”的派出机构，代理行使县政权力，根本不是一级基层政府。
（四）从职能设置来看，乡镇职能设置简单不能构成一级政府的全部。在实际生活乡镇政府的实际职能一是上传下达，执行县委、县政府的决策，乡镇工作在很大程度上依靠县委“指挥棒”转，如全县产业布局要求各乡镇无条件遵照执行等等，因而工作独立性差；二是协助财税人员征收本年农业两税及附加，协助计划生育专干搞好计生工作；三是带领和组织群众抗旱抢险救灾等，至于涉及城市规划，土地管理、交通建设、招商引资、水污染防治、环境治理等功能基本上很不完备。因而乡镇政府是一级职能比较单一，不够完备，存在缺憾一级政府。
（五）现行乡镇行政管理体制越来越不适应市场经济的要求。我国现行的乡镇政府实质是计划经济时代的产物，是人民公社政治经济一体化特征的延续。这种政经合一组织特征，在计划经济时代发挥了重要作用，尤其是对国民经济迅速恢复和发展功不可没。然而，在市场经济条件下，乡镇政府权力运行仍表现出高度集中的状态。政府职能未得到根本性的转变，这与当前市场瞬息万变，要求领导作出迅速科学决策是格格不入的，其次乡镇一级政府缺乏权力约束和权力制衡，权力表现出很强和自我扩张性，在市场经济条件下不是积极充当市场竞争的裁判者，而是在某种程度不恰当地干涉农村经济活动，甚至违背市场经济规律，在一定程度阻碍了经济健康发展。另外，税费改革顺利推进，客观上要求政府变管理为服务，转变管理方式，大力精简机构裁减冗员，实行综合配套改革，这是符合生产关系适应生产力的发展要求的。
图七：南京特别市第六区公所旧址
六、撤销乡镇改设乡镇公所可行性研究
撤销乡镇改设乡镇公所，是因时而异，是形势发展的需要，很多专家认为撤销乡镇政府改设乡镇公所是可行的，也是合理的。那么改设后的乡镇公所内涵、成立标准如何确定，机构如何运作，干部如何分流呢？
（一）乡镇公所的含义、特征及职责
乡镇公所是县级政府为适应市场经济和转换政府职能的需要，要根据乡村振兴要求和农村形势而专设代理管理农村事务，发展农村经济的派出机构。其特征为：一是乡镇公所是县政府的派出机构，不是独立的法人，专事县政府委托的任务。其行为仍属于政府行为，对县级政府负责，行为责任出县政府承担。二是乡镇公所财政不独立。其支出由县政府编制预算，由县财政开支，实行按月结算，实报实销，不存在乡镇公所财政危机。三是乡镇公所政权运作体现了新公共管理理念。首先它改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，并对政府职能及其与社会的关系重新定位，政府不再是“自我服务”官僚机构，而是以社会公众需求为导向；其次，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务效率和质量，而不是与民争利；另外它以市场为导向，取消公共服务供给的垄断，让更多的私营部门参与公共服务的供给。四是乡镇公所主要负责人由县级政府任命，不存在选举的问题。乡镇公所的职责是运用市场经济管理的理念，执行县政府的决策，创造投资的氛围和环境，维护市场秩序，引导农民发展生产，调整产业结构，提供诸如社会治安、环境卫生、交通水利建设、休闲娱乐、科技开发等纯公共产品或准公共产品和服务，为农村发展创造一个良好的社会环境。
（二）改设乡镇公所的标准
改设乡镇公所的目的主要是为了适应乡村振兴的需要，提高行政效率和转换政府职能，从而从根本上消除地方财政危机，维护农村社会政治稳定。但撤消乡镇改设乡镇公所是有一点条件的，不能将所有地方乡镇改设乡镇公所，不能搞一刀切，否则不切实际，会犯主观主义错误，改设乡镇公所要实事求是，因地方经济发展水平而异。除以下条件和标准外，其它地方改设乡镇公所是可行的。一是县级或县级以上地方国家机关所在地。二是铁路站、交通要口、国家和省级重点科研机构所在地、大专院校等区位优势明显和地位突出的重点农村地区。三是第二、三产业较为发达，地方财政税种丰富，税源充足的农村地区。四是现有乡镇居住人口以非农业人口为主的农村地区。五是沿海发达地区。对于不符合以上条件的经济落后的农村地区，原成建制的乡一律改设乡公所，原成建制的镇一律改设镇公所，为方便论述，本文将二者统称乡镇公所。
