图八：新疆泽普县奎依巴格区公所位置图
七、乡镇公所运行机制规划
乡镇公所是县政府的派出机构，从形式上看，尽管它不是一级政府，但它的地位和作用不容忽视和替代，它是受县政府委托管理农村事务，发展农村经济，意义重大。但乡镇公所决非是非常简单的政府机构，其运行机制虽不像乡镇一级政府那么复杂，但它仍设置有相应的机构，存在着机构怎么运作，人员编制如何设定，冗余人员如何分流，公共产品如何提供以及可能影响乡镇公所正常运转等现实问题。而其中乡镇公所机构设置则决定了乡镇公所工作总的方向和价值取向，因而乡镇公所机构设置是十分重要的，有一定规律可循。
（一）乡镇公所机构设置应遵循原则
一是统筹规划，合理设置。乡镇公所机构设置是一个科学性很强的工作，机构设置工作对象面向广大农村和农民，工作范围较为广泛。在机构设置时，既要体现管理手段，又要突出市场意识，要结合不同地区尤其是经济落后地区的特点，因地而异，只要是有利当地经济发展，农民增收，有必要设置相应的机构予以承担此职能，真正做到布局合理，设置科学。
二是高效便利，注重效能。从行政管理的角度看，任何机构设置都要注重便利，高效的原则，乡镇公所莫不如此。其机构的设置应体现政令畅通，而不能发生有非人为因素的阻隔，或迟缓传递的现象，因此机构设置层级不宜过多。同时认真做好行政编制的确定和核定工作，制定相应的编制法规，维护编制标准的严肃性和权威性，合理配置行政人力资源，优化行政公务员队伍，防止因机构冗肿，人浮于事而产生的官僚作风，降低行政工作效率。
三是服务为主，市场导向。乡镇公所的机构设置应体现农业农村现代化行政管理理念，核心是转换政府职能，政事分开，提高服务意识。应抛弃原有的以计划经济管理模式为主的机构设置模式，取而代之的应体现从繁琐的不该插手、不该管理的事务中解脱出来，变管理为实实在在的服务。同时机构设置要体现政企分开，政事分开，对一些服务类的事项，能够推向市场的尽量推向市场，以市场化的运作模式提高服务质量和水平。
（二）乡镇公所运行机制规划
1、乡镇公所机构和编制
改设后的乡镇公所机构并不是对现行乡镇机构的简单撤销、分离、合并，而是运用现代行政管理理念引入市场机制，强化服务观念而科学设置的一种便捷高效的一种新型模式。具体而言它包括机构确定、编制确定两个方面。一是乡镇公所机构和编制。改设后的乡镇公所较原乡镇机构设置有很大差别，就机构设置而言：撤消乡镇政府下设的办事处或工作组；撤消乡镇党委、政府、人大、政协系列，将党委改为乡镇公所党总支，人大、政协只设联络员；将党政办公室，政法办公室、财贸办公室、农业发展办公室、综合发展办公室及企管会办公室合并为党政办公室，农业发展办公室、社会发展办公室三个职能部门，其中党政办公室负责接待、上传下达、文字起草、会计核算报表等工作；农业发展办公室职能与原乡镇相同：社会发展办公室负责计划生育、社会治安、劳动就业、文化教育、社会保障和救济，城建规划，企业发展、交通建设等工作。由县直部门直管的设在乡镇的站所，如派出所、法庭、工商所、税务分局、司法所、自然资源所可考虑仍由县直部门直管。
就编制而言，乡镇公所设乡长１名，同时兼任乡总支*，副乡长３名，分别兼任一个职能办公室主任，乡长助理３名，分别协助３名副乡长工作，另根据实际出发，党政办公室设办事员２—３名；农业发展办公室事务较多，涉及农村经济、农民负担、农业产业化、水利建设、农村经济管理、农机、农技、农业抗灾等方面，可考虑采取分片负责。责任到人的方式，设办事员６—８人；社会发展办公室涉及事务繁杂，也可同样考虑设办事员６—８人。
2、改设乡镇公所后富余人员分流的几点对策
大幅裁减乡镇机关干部是乡镇公所正常运转的基本条件，乡镇公所成立后，根据其职能每一个乡公所在编干部人数在20—30人之间。按照前面论述，每个乡镇机关干部人数在70—100之间，那就意味着每个乡镇公所应裁减40—80人。裁减人员是一项很复杂，很敏感的工程，它关系到干部的切身利益，各地在实践中已探索出一条符合本地区干部分流的新路子，归纳起来主要有：
一是退休一批，县政府出台硬政策，按照工作年限或年龄两项指标采取一刀切的方式，将一批年纪较大或工作年龄较长的干部予以退休或提前退养。
二是转移一批，通过细致工作，动员一批有市场头脑、年青有为的干部成立农村各类社会服务中介组织，考虑我国就业实际情况，政府不宜取消这些干部工资待遇，但可以分１至３年逐步取消，使他们逐渐自愿脱离乡镇公所。
三是选派一批，这是近年来一些落后地区比较常见分流干部的一种好的作法，通过组织考核，优中选优，选派一批国家干部到沿海锻炼，锻炼期间工资照发，使之无后顾之忧，通过锻炼，这些干部能找到适合发挥自己价值的位置，最终会自愿脱离乡镇。
四是淘汰一批。通过政治理论、思想品质、业务实绩的考试、考核，实行末位淘汰和竞争上岗制，责令一批文化水平低、工作能力差、作风不扎实的干部予以离岗学习，离岗期间只发给基本工资，学习结束后重新进行考核。对考核不合格的，坚决予以辞退。
五是下派一批。鉴于目前有些地方村干部素质不高，能力不强，工作不力，完全可考虑选派相当一批国家干部任村支部*和其它村干部，为村班子集体输入新鲜的血液。实践证明，这种做法不仅提高村班子战斗力和凝结力，对于转换干部思想观念和作风，鼓励其在基层创业，实现人生价值具有重要的意义。
六是培养一批，组织动员一批干部深入田间地头，主动承包荒山、荒水、荒地，当起老板，实行工作单位、干部身份、行政级别、档案工资四保留，充分挖掘这批人的潜能和价值，实践证明，这种做法效果很好。
七是提高一批，积极选送一批大学本科以上的青年干部，攻读硕士、博士学位，提高在社会竞争的资本，在读期间，只发给基本工资，学成完毕，鼓励自谋职业。
干部分流不是一件容易的事，我国从上世纪90年代开始精简机构，分流冗员，但实际执行的效果并不理想，原因是多方面的：一是社会保障体系不健全，二是经济转型时期社会就业压力大，三是社会现实中还存在着很不确定的各种因素，四是人们的观念保守，思想不解放。经过几十余年的发展，随着国家经济进一步好转，人们的观念进一步解放，市场主体进一步增多，社会就业吸纳能力进一步增强，到目前为止，干部分流的条件基本成熟。但是我们决不能就此盲目乐观，在当前的条件下，一定要本着以市场为导向，按照合理、合法、合情的原则，实行无情下岗，有情分流。特别指出的是，我们切不可指望干部分流一蹴而就，那样会犯主观主义的错误，干部分流是一个系统工程，需要一定的时间，需要各级政府细致的工作，更需要国家市场经济体制的进一步健全，尤其是社会保障体系进一步完善。因此撤销乡镇改设乡镇公所，真正实现新设的乡镇公所运转便捷高效，的确有待时日。
3、两个必须配套解决的问题
（1）修改宪法，寻求宪法支持。目前乡镇财政危机已不是乡镇财政入不敷出的简单回答所能解释的，它深刻地反映了经济基础和上层建筑之间的矛盾，上层建筑已开始动摇和阻碍现实的经济基础。因此改革上层建筑追在眉睫，撤消乡镇改设乡镇公所必须得到宪法的支持，这是符合行政法治的思想的。当前应通过人大修改宪法，以根本大法的形式规定在欠发达地区设乡镇公所，将现成的五级政府改设四级半政府；同时加紧制定《地方政权组织法》，对乡镇公所的设立标准，诸如人口、地域和经济状况等综合指标逐一确定，做到有法可依。
（2）要切实加强村级政权的建设。根据宪法规定，我国村民委员会是自治性的基层群众组织，这是我国基层民主政治建设的伟大实践。撤消乡镇改设乡镇公所后，由于机构层级和干部职数骤减，似乎在乡镇公所与村民委员会之间形成一个权力真空，如果不加强村级政权建设，那么改设乡镇公所不能从根本上维护农村稳定。因此加强村级政权建设尤为重要，一是要建立完善财务管理制度，加强财务审计，实行村务公开，解决村民反映热点、难点、焦点问题；二是要确保一批文化素质高、工作能力强、具有开拓精神，群众拥护的农民在选举中入选村级班子，三是加大转移支付力度，确保村干部的工资和待遇足额发放；四是要在条件许可情况下，从乡镇公所选派精干力量到村任职：五是建立和完善村级后备干部人才库，积极发展农民青年党员，坚决不懈地搞好科技下乡活动，力争用几年时间营建“百村千名致富人才”工程。
通过以上举措，增强村级班子的凝聚力和战斗力，确保农村社会政治稳定，人民安居乐业，推动乡村振兴。
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