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嬴政确定秦朝的皇帝制度之初，根据“上古史”中关于三皇五帝的记载，认为“以德褒二代，故兼称之”，因此起名“始皇帝”，同时确定皇权至高无上，主宰天下，中央与地方都必须听其号令。
但是，秦朝作为首个大一统王朝，疆域辽阔，非始皇帝一人之力可以包揽全部管理内容。因此，嬴政首创“三公九卿制度”，其中三公分别是丞相、御史大夫与太尉。
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不过，在中央集权的制度下，太尉有名无实，只是虚职，而御史大夫比丞相低一个官阶。因此，丞相算是宰相制度中的实际官职，有时分“左右”，称“左丞相”与“右丞相”，以右为上。
《汉书·百官公卿表上》:“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”
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值得一提的是，丞相是具体的官职，而宰相可以是一个人，也或者是一群人。简单来说，丞相一定是宰相，但宰相不一定是丞相。不过，在秦朝，丞相辅佐君王，且具有国家最高行政权力，与宰相无异。
因此，宰相制度才会在秦朝时期有了空前绝后的发展。
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一方面是宰相的人员选拔与任命方式。以贵族与官僚的推荐为主，还有“悬挂金钩”的方式，将宰相人选写在金钩上挂在宰相府门前，由黄大骨灰亲自挑选，以及政治、军事和经济上的优秀人才互相竞争。
另一方面是宰相权力的形式化与扩大化。
