中国引渡实践的反思与前瞻
——外交部条法司司长马新民
在中国对外缔结引渡条约30年研讨会上的
主旨报告
尊敬的孙红培*，
各位嘉宾、各位同仁、各位朋友，
大家上午好！
非常高兴在中国对外缔结引渡条约30周年的重要时刻，与大家共襄引渡法律实践历史上的盛会。感谢北京师范大学法学院与外交部条法司合作举办本次研讨会。
30年前的今天，中国与泰国签署了第一个双边引渡条约，开启了历史上中外通过引渡合作打击跨国犯罪的新纪元。30年来，我们不断密织引渡条约网络，引渡已成为打击跨国犯罪、推进反腐败国际追逃追赃工作的重要手段。
本次研讨会的主题是“回顾与展望”，在这个历史性时刻，我想从理论和实践的角度反思引渡制度，主要讲三个问题：一是如何看引渡制度，二是如何看中国的引渡实践，三是如何做好下步引渡工作。
一、首先，如何看待引渡制度？
引渡是由政治工具向法律规则演变的产物。引渡的做法早在公元前13世纪的古埃及就已出现，17世纪，“国际法之父”格劳秀斯在其国际法名著《战争与和平法》中提出了“或引渡或惩处”思想。但在18世纪以前，引渡曾作为欧洲等君主统治国家的一种政治工具，适用于统治者之间相互交换叛乱者、逃兵和异教徒，实际上是一种政治交易。随着欧洲资产阶级革命的胜利以及现代刑法制度的发展，特别是罪刑法定、无罪推定等刑法原则的确立，各国日益重视引渡的法律正当性，并确立了“政治犯罪不引渡”等原则，引渡由统治者之间的政治交易行为逐渐发展为国家间的司法合作制度,不仅涉及程序法问题，亦涉及实体法问题。
引渡是国家司法主权与国际司法合作协调的产物。一方面，各国独立的司法主权是引渡制度产生的前提，各国根据国家领土主权原则，有权在本国领土内实施司法管辖权和行政管辖权。任何国家未经其他国家许可，都不能进入另一国领土拘捕任何人，追诉跨国犯罪必须诉诸司法合作的方式。近代历史上，列强通过不平等条约攫取在华领事裁判权，那时我国没有独立的司法权，根本也谈不上有引渡制度。另一方面，由于跨国人员流动产生的跨国犯罪需要国家之间相互合作打击犯罪，这时就需要通过条约或互惠等司法合作方式才能实现。
引渡是国家间政治外交法律协调的产物。引渡从来不只是一个单纯的法律问题，它与政治、外交密不可分。从历史上看，引渡被视为一种国际礼让，后来才发展为国家间的法律义务。从引渡的审查程序看，是否同意引渡是综合考虑政治外交法律各方面综合考虑的结果。
二、如何看中国的引渡实践？
我国的引渡实践始于上世纪80年代，经过40多年发展，经历了早期探索、初步确立和发展完善三个阶段。我们用几十年时间走过了西方国家几百年的历程，初步形成了符合国际惯例、具有中国特色、行之有效的引渡制度，取得了丰硕成果。
20世纪80年代是早期探索阶段。这一时期，我国陆续加入含有引渡条款的国际公约，包括《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（《东京公约》）《关于制止非法劫持航空器的公约》（《海牙公约》）《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（《蒙特利尔公约》）等，为后来办理引渡案件及制定我国自己的引渡制度提供了重要参考。
90年代是引渡制度初步确立阶段。这一时期，我们办理了第一起引渡案件，就是1990年向日本请求引渡张振海案这个重大案件。缔结了第一个引渡条约，就是1993年《中泰引渡条约。此后，我国先后和白俄罗斯、俄罗斯、保加利亚等签订了引渡条约。
在这一时期，我们推动逐步探索确立了中国的引渡规则和程序。采取了两步走的方式，1992年外交部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联名印发了《关于办理引渡案件若干问题的规定》，规范引渡案件办理，初步形成了我国与外国开展引渡合作的法律框架。在此基础上，我们于1994年启动《引渡法》起草工作。外交部条法司组建专班，我本人作为主要成员负责研究起草《引渡法》工作。我们在立法起草过程中十分注重在立足中国国情的同时，“站在巨人的肩膀上”，与国际接轨。我们深入研究引渡有关学术理论，收集、整理并翻译了近30个国家的引渡立法、大量的国际条约以及典型的司法判例，吸收了国际社会普遍认同的引渡合作原则和通行做法。同时，我们结合办案和缔约实践经验，保留和沿用了一些行之有效的程序和做法，进一步完善了存在的不足。经过多轮修改论证，《引渡法》于2000年12月28日颁布并施行，标志着我国引渡立法的健全与完善。
党的十八大以来我们迎来引渡合作的大发展，引渡制度逐渐发展完善。以*同志为核心的党中央高度重视引渡工作，多次作出重要指示批示，为我们开展工作提供了根本遵循和行动指南。我们坚持以*新时代中国特色社会主义思想特别是*法治思想为指引，坚决贯彻落实*重要指示批示，大力推进缔约、履约和机制建设，充分运用引渡等国际执法司法合作服务国内反腐败追逃追赃工作大局。我国引渡工作取得显著成绩，主要表现在以下几个方面：
我们的引渡条约网络遍布五洲。目前已对外缔结了60项引渡条约，其中百分之四十多（26项）都是十八大以后缔结的，涵盖了大部分周边邻国、拉美主要大国、部分非洲国家和有关欧洲国家。
我们的引渡个案合作成果瞩目。据不完全统计，十八大以来我国通过外交渠道向70多个国家提出了近300起引渡案件，成功引渡回国400余名犯罪嫌疑人。
我们的引渡规则程序不断完善。外交部牵头出台制定了多个部门间工作程序，进一步规范和明确了引渡承诺的办理程序，使我们的引渡工作更加规范化、法治化。
我们的引渡工作也获得了国际社会的高度认可。2019年，国际金融行动特别工作组（FATF）审议通过《中国反洗钱和反恐怖融资评估报告》，在国际司法合作部分对我国引渡工作给予很高评价，认为我国的引渡机制“坚实且有序”（solid and well-organized）。
可以看出，中国引渡制度的建立与发展，与改革开放相伴相生，是中国不断深化对外开放的结果；与法治发展进步密不可分，是中国社会主义法治体系完善的成果；与中国国际地位提升紧密相关，是国际社会对中国人权保障和法治建设认同不断增加的结果。
可以说，目前我们已经初步形成了符合国际惯例、具有中国特色的引渡制度。归纳起来，我国引渡制度具有以下五方面中国特色：
一是坚持党的领导。王毅主任在十二届全国人大五次会议答记者问时强调，反腐败国际追逃追赃是在党中央领导下各部门齐心协力开展的一项重要工作。30多年来，我国的引渡实践从无到有、迅速发展，充分彰显了党的集中统一领导是我国引渡工作最大的政治优势和制度优势。**亲自部署、亲自推动引渡工作，多次就用好引渡开展国际追逃追赃作出重要指示，为我们的工作指明方向路径、提供根本遵循。我们充分发挥党的领导这一优势，2009年成立了国际司法协助工作跨部门协商机制，2014年成立中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室，各成员单位通力合作，形成分工协作的强大合力，有力推动了引渡案件办理。引渡工作成为国际反腐败追逃追赃的重要一环，昭示了我们党惩处外逃贪官、阻断腐败分子“后路”的决心，极大振奋了党心民心。
第二个中国特色是司法、行政和政治外交相互配合。引渡是国家行为，涉及政治、外交方面的复杂因素，既要考虑法律问题，也要兼顾政治因素。世界上大多数国家采取“司法审查在前、行政审查在后”的模式，即如果司法机关认为在法律上不符合引渡条件，则可直接作出拒绝引渡的裁决；反之，则进入行政审查程序，由行政机关酌情决定最终是否同意引渡。我们统筹各单位职能，在上述司法审查之前增加了一道行政审查，采取“行政审查到司法审查，再到行政审查”的方式。对于外国提出的引渡请求，先由外交部审查引渡请求是否符合基本形式要求，再由司法机关就引渡的法律条件作出裁定，最后由外交部提交国务院作出最终决定，这样确保能够在政治、外交存在重大关切时及时终止引渡程序。这种“三明治模式”既强调引渡的司法性质，又突出了政治决断的最终决定性，具有鲜明的中国特色。
第三个特色是外交发挥独特重要作用。外交部是引渡的联系机关，负责谈判引渡条约、对外提出引渡请求和接收审查外方引渡请求。依托外交和法律双重背景，外交部条法司在引渡实践中发挥了不可替代的作用。作为引渡联系机关，我们并不是简单地接收转递有关引渡材料，而是承担了前面所提到的行政审查职能。对于向外国提出的引渡请求，我们会对案件主管机关的引渡请求材料进行审核把关；对于外国向我国提出的引渡请求，我们会在将案件转交司法机关前进行初步审查，并在司法机关作出符合引渡条件的裁定后从国家关系等角度对案件进行政治审查。引渡程序复杂，案件往往耗时较长，我们对案件进行全周期管理和跟踪，指导驻外使领馆久久为功推进案件。我们主动作为，就个案与外方部门磋商交流，梳理案情或涉及的法律问题，起到增信释疑的效果。我们和韩国等建立了引渡条约履约定期磋商机制，交流解决合作中的共性问题。这些都是我国外交部在引渡中发挥的独特作用。
第四个特色是对港澳特区对外开展移交逃犯合作作出特殊安排。根据“一国两制”方针，我们授权香港和澳门特区对外签署移交逃犯协定，与外方开展移交逃犯合作，同时设置了个案通报审查机制，确保中央政府对于涉及国防或外交事务的有关案件拥有最终决定权，既授予特区一定自主权，又保障中央有关事权。
第五个特色是个案合作与依约合作相结合。针对引渡合作，包括美国在内的许多国家都采取条约前置主义，没有条约则无法开展合作。为最大程度拓展合作空间，我们制定引渡法时，明确规定即使没有引渡条约，中方也可在互惠承诺的基础上与外方开展引渡合作，并据此办理了很多个案。
各位同仁、各位朋友，
这些成绩的取得，离不开各部门的通力合作，也得益于学界的群策群力。在座的很多同仁、专家、学者都深度参与了有关工作，为办理个案、推进缔约、履约、完善机制提供了有力的专业支持，作出了很大贡献。借此机会，我代表外交部条法司，对大家长期以来对外交条法工作的支持和协助表示衷心感谢！
三、下一步，如何做好引渡工作？
当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。引渡工作政治性强、敏感度高、法律问题复杂。在此背景下，制度、人权和理念之争日益向执法司法合作领域投射，我国引渡工作面临新的挑战：
第一是意识形态挑战。美国将中国视“最主要竞争对手”和“最重大地缘政治挑战”，欧盟将中国视为“制度性竞争对手”，将引渡合作意识形态化。美西方国家妖魔化、污名化我国引渡等对外执法司法合作工作，以所谓“人权”“酷刑”为借口妨碍引渡合作。中国与美西方在引渡合作方面的分歧增加。
第二是法律制度挑战。各国的法律和司法制度千差万别，一些国家司法机关对我法律和司法制度知之甚少，甚至抱有偏见，妨碍引渡合作顺利开展。引渡缔约工作虽取得重大成就，但覆盖面依然有限，特别是与西方国家缔约较少，有些国家明示或默示拒绝与我商谈引渡条约，有些国家虽与我签订条约，但迟迟不批准，影响中外引渡合作的质效。
第三是能力挑战。面对新形势新任务新要求，我们在开展有关工作过程中的“一盘棋”的意识和法治观念仍有提高空间。我国研究引渡的学者、从事国际执法司法合作工作的干部人数总量偏少，专业人才队伍建设任重道远。
中国引渡实践的历史和现实启示我们，挑战中蕴藏着机遇，要依靠顽强斗争打开引渡事业发展的新局面。我对进一步做好引渡工作提出三点建议：
第一，坚持正确的政治方向，服务反腐败追逃追赃工作大局和全面依法治国战略布局。要深刻认识到引渡对推进全面从严治党、维护正常经济社会秩序的重要意义，是运用法治思维法治方式开展追逃追赃工作的典型体现，也是讲好中国法治故事、增进国际社会对我国司法认同的独特平台。从贯彻*法治思想、落实*重要指示批示的高度认识、重视和推进引渡工作，切实担当作为，充分运用引渡服务反腐败追逃追赃工作大局和推进全面依法治国的战略布局。
第二，进一步增强统筹协调，全方位完善引渡制度机制。近年的引渡实践提出了简易引渡程序、本国公民不引渡后续处理等新问题，要密切跟踪新情况，加强理论研究，探讨适时修订引渡法，推动我国引渡制度不断完善。要进一步强化跨部门、跨机制协调，心往一处想，劲往一处使。要有效做好外交承诺与审判量刑的衔接，提高国际社会对我国的制度认同，不断营造有利的法治合作环境。
第三，进一步强化能力建设，全过程提高缔约履约遵约办案水平。要持续扩大条约覆盖面，依法依约开展合作。要提高斗争本领，坚决回击美西方国家对我司法制度的抹黑攻击，维护我国司法尊严。着眼破解困局，研究在欧洲人权法院、人权事务委员会等国际机构以第三方身份介入案件的问题。要打基础、利长远，加强高校国际法专业教育教学研究水平，及早培养讲政治、精业务、懂法律、通外语的复合型人才。
各位同仁、各位朋友，
我们生逢这一伟大时代，有幸见证中国引渡工作从无到有、迅猛发展的伟大进程。今天我们在此总结过去，谋划未来，意义重大。期待在接下来的讨论中，大家能够畅所欲言、充分交流。外交部条法司愿与各兄弟部门、专家学者共同努力，推动我国引渡工作取得新成绩、实现新发展。
谢谢大家！
