案情
村民玉某原籍为甲市某区某镇甲村，1988年其与丈夫覃某结婚后，户口迁入覃某所在的乙市某区某镇乙村。2011年，两人的女儿覃某萍出生，随玉某和覃某落户乙村。因兄弟之间的家庭纠纷难以协调，2014年，玉某和覃某携女儿离开乙村回到原籍甲村，并以租用甲村村民韦某的承包地种菜为生，同年两人的儿子覃某成出生。2016年，户籍政策改革后，玉某将覃某成户口落入甲村。
2019年，甲市启动铁路港枢纽项目，甲村处在项目的土地征收范围内。同年8月，玉某发现甲市某区政府作出的甲村铁路港枢纽项目征收补偿安置方案中，未将其及子女覃某萍、覃某成列为征收补偿安置对象，便到铁路港枢纽项目领导小组办公室提交信访件，认为该办未确认其集体土地征地补偿资格的做法，严重侵犯了母子三人的合法权益，要求按照铁路港枢纽项目征收补偿安置方案进行补偿安置。该办作出书面答复，以玉某未提供项目区域范围内拥有房屋的相关材料、无法对其进行认定安置为由，拒绝予以安置。
玉某不服，将甲市某区政府、甲市自然资源局、铁路港枢纽项目办公室等单位，诉至甲市中级人民法院，请求依法判决甲市某区政府按甲村的安置补偿标准对其进行补偿。
分析
户籍登记是判断农村集体经济组织成员资格基本依据。户籍登记是判断人的社会属性的法律手段。实践中，也把个人常住户口是否依法登记在村（组），作为判断其是否具有该村集体经济组织成员资格的依据。这是农村集体经济组织成员共同的自然属性，也是户籍登记的法律属性。当然，并不是说户籍未登记在村（组），就绝对不享有该村（组）的集体经济组织成员资格，现实中也存在婚嫁、入学、参军等导致户籍迁出但仍保留成员资格的特殊情形。农村集体经济组织成员资格丧失的确认，应当遵循以人为本的原则，结合土地承包关系、生活保障来源、集体成员义务履行等情况进行综合判断。
本案例中，玉某因婚嫁户籍迁离了甲村，到乙村入籍后长期居住在乙村，从户籍登记情况来看并不支持其仍拥有甲村集体经济组织成员资格。
农村集体经济组织成员资格认定还应综合考量多种因素。除户籍登记情况之外，认定农村集体经济组织成员资格，应综合考量多种因素，其中，土地承包关系是最为重要的考量因素之一。较为普遍的做法是，将个人与村集体之间的土地承包关系作为判断其基本生产生活保障是否依附该村（组）的重要依据。外嫁女若在配偶方形成较为固定的生产、生活，并依赖于对方村（组）土地作为生活保障，在原村（组）已退出承包地，可确认其已取得嫁入地农村集体经济组织成员资格，至此其原有的集体经济组织成员资格丧失。
本案例中，1988年玉某嫁到乙村后，经乙村同意入籍，并主要依赖覃某在乙村承包地生产、生活，且其在甲村已不再享有承包地，可认定玉某取得了乙村集体经济组织成员资格。
子女资格应结合父母资格情况确认。因出生而依法律规定自然取得集体经济组织成员资格的方式在农村最为常见。集体经济组织成员的子女跟随父母将户籍落在村（组），且其父母被认定为该村（组）集体经济组织成员的，子女自然取得本集体经济组织成员资格。实践中，外嫁女户籍、居住地等的迁移调整，直接影响其及子女的成员资格判断，特别是其及子女户籍不是登记在同一村（组）时情况更为复杂，不仅要判断外嫁女的集体经济组织成员资格归属于迁出地还是迁入地，还要判断其子女与入籍村（组）的集体经济组织之间是否存在权利义务关系。只有其在户籍、基本生活保障等方面确与村（组）存在密不可分的联系，才能确定其具有集体经济组织成员资格。
本案例中，玉某的女儿覃某萍跟随父母入籍乙村，应取得的是乙村集体经济成员资格。其子覃某成的情况相对特殊，其户籍是为就读方便而迁入甲村，玉某及其子覃某成未享受过甲村的代缴养老保险、医疗保险及学龄子女奖励和补助等待遇，不能视为该农村集体经济组织成员。
农村集体经济组织成员资格可通过村民自治决议方式确认。成员资格的取得主要源于出生、婚迁等方式，由于其不仅关系到是否能享有特殊身份保障，还决定了是否可分享集体资产权益，资格变动自然离不开农村集体经济组织决议。《农村土地承包法》第六十九条规定，确认农村集体经济组织成员的原则、程序等，由法律、法规规定。根据《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的要求，确认农村集体经济组织成员身份，应依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。现有的法律、法规并未授权政府部门可以确定农村集体经济组织成员的资格。村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定，不属于行政机关职责范围。集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。个人对其农村集体经济组织成员资格存有异议，可向相关农村集体经济组织主张。
本案例中，玉某对其是否应具有甲村集体经济组织成员资格有异议，应向甲村主张。在甲村未经村民会议决议同意重新接纳为本集体经济组织成员的情况下，其要求征地部门予以认定显然不可行。
工作提醒
随着经济社会的飞速发展、城镇化进程的加快，涉及农村集体经济组织成员资格确认的纠纷也不断增多。农村集体经济组织成员身份所具有的特殊保障功能，在征地安置补偿过程中体现得最为充分，成员资格直接决定了能否享有征收补偿款分配、代缴养老保险、就业补助等权益，成员资格的认定对于农村集体经济组织、征地安置补偿部门、村民个人等都非常重要。
虽然新《土地管理法》实施后，自然资源主管部门不再作为征地安置补偿工作实施主体，但仍须履行政策制定和指导的职能，也就无可避免要去面对农村集体经济组织成员资格的核定问题。外嫁女又正是其中最为复杂、争议最大的问题，更需要结合实践中切实可行的经验做法，细化成员资格确认的条件和程序，化解争议及矛盾。各地在实践探索中，形成了诸如不能同时享有两个或多个农村集体经济组织成员权益的“唯一性原则”、是否与农村集体经济组织形成土地承包关系这类较为固定的生产生活关系的“基本保障原则”、农村集体经济组织成员未改变户籍性质和退出承包地之前不认定资格丧失的“以人为本原则”、农村集体经济组织村民自治决议方式确认资格的“群众认可原则”等。这些来源于实践的判断原则，可为相关部门制定外嫁女这类因婚姻关系导致户籍、居住地等变迁的成员资格认定政策提供参考。除细化有效的相关政策之外，要妥善处理涉及外嫁女的农村集体经济组织成员资格的核定问题，亦需要征地管理部门结合工作实际，引导农村集体经济组织逐步建立组织成员资格管理机制，实现基层组织对成员资格动态管理，避免资格确认纠纷成为影响农民经济利益和农村社会稳定的问题。
本案例中，甲市中级人民法院在核实玉某的户籍登记记录，并了解甲村的承包地经营、村民选举、农村合作医疗等相关情况后，认为没有证据证明玉某与甲村存在密不可分的联系，不能推定玉某具有甲村集体经济组织成员资格，不支持玉某享有甲村的征地安置补偿资格。
（特约撰稿人 朱迪）
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