2.2 特别国债
特别国债在历史上一共发行过4次。相比于长期建设国债，其“特别”之处主要体现在三个方面：
第一，与长期建设国债部分列入赤字不同，特别国债一般不列入赤字；
第二，特别国债都是由中央政府偿还，这与长期建设国债部分转贷给地方政府偿还不同；
第三，主要为满足特定时期特定需求而发行。
一般来说，发行特别国债是非常时期的非常之举。2020年5月中央发行的特别国债由中央发行后通过转移支付的方式支持地方财政，与之前转贷的方式不同，地方政府实际使用，但偿还责任归属中央，属于中央加杠杆，主要用于缓解财政收支矛盾而非进行经济建设。而2022年12月发行的特别国债仅为2007年特别国债的续作，并非是加杠杆行为。
3.中央加杠杆的未来方向
我们认为，未来中央加杠杆将持续发挥作用，主因在于地方政府债务风险较大的背景下，中央政府需要加杠杆来稳增长、提信心。
中央加杠杆的途径未来可能是预算内财政与广义财政结合的方式。针对地方专项债对基建项目要求高、发行和使用进度偏慢的问题，中央已采取政策性银行发放重大项目专项贷款的方式来支持，必要时可重启PSL由央行提供支持，本质上也是一种中央加杠杆。例如2022年在6月、8月，由人民银行支持国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行，提供分两批、每批3000亿元的金融工具，用于补充包括重大项目资本金或支持专项债项目。
未来中央加杠杆的重要方向还在于提升公共服务和社会保障，筑牢全社会保障网，提高全社会的投资和消费意愿。中国当前处在“瓦格纳加速期”，福利水平支出水平有望加速。瓦格纳法则指出，要实现人均收入的不断提升，政府必须相应地提升对福利支出水平，具体表现为：随着人均收入的提升，政府支出占GDP的比重也会相应提高，一般而言，人均GDP在1万-2万5千美元之间，政府支出占GDP的比重随人均收入的增加提升地最快，这一时期社会福利水平大幅提高，被称之为“瓦格纳加速期”。中国2019年人均GDP跨过1万美元大关，当前正处于“瓦格纳加速期”，加大公共服务和社会保障支出有望提升经济增长动能，提振市场信心。
4.风险提示
地方政府债务风险暴露；外部地缘风险升温。
本文源自券商研报精选
