盐，是人类不能缺少的生活必需品。无论贫富贵贱，男女老少，都需要。中国夏、商、周时期，政府对于盐业的控制大多较为松懈，任由百姓自行开采运输贩卖。即便管理，大多也只是当地征税，当成贡品上缴国家。到了春秋时期，管仲当了齐国的宰相，推行“盐铁专卖”，国家开始对人民生活息息相关的食盐，进行生产、销售、买卖上的管理。这一管理除了唐朝初期短暂时间，几乎整整持续了两千六百多年。
管仲为什么要实行食盐专卖？就是为了增加国库收入。汉朝初年，为了恢复战争创伤，与民休息，开放山泽之禁，所以允许私人经营盐业。国家征来的税，进入了主管皇室财富的“少府”，属于皇帝宫廷所有。各个诸国也跟着中央学习，都在经营自己的盐业，而且收入不归中央，统统纳入地方的财政。《史记·货殖列传》里说，“是以富商大贾周流天下，交流之物莫不通，得其所欲。”此后，汉武帝开疆拓土，频繁用兵，中央的财政入不敷出，于是，他开始在盐业上打主意。同时，许多当时的富翁土豪，“得管山海之利，采铁石煮盐，一家聚众或至千余人”。“财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困”，汉武帝看到这种情况，决定将盐业收归中央，纳入中央财政，实行官营。并且对于那些私自煮盐的行为给予法律上的惩处。
盐业虽然收归国有，增加了国家的收入，但是，盐价却渐渐变得高昂。百姓食盐备受盘剥，私盐趁势崛起，使得官盐滞销。汉武帝元封元年，朝廷派桑弘羊到各地调节盐价，稍有起色。虽然，汉宣帝时期，有人强烈批评盐铁官营，但是因为事关财政的收入，始终没有解禁。到汉光武帝刘秀执政后，正式废除食盐专卖的法律，解禁私人煮盐，听任百姓制盐、贩运。只是在产盐重要的地区，设置盐官，进行征收盐税。汉章帝元和元年，朝廷开始缺钱，政府又想到了收归国有这条措施，便采纳尚书张林的建议，官方自己煮盐，进行官营，彻底恢复了汉武帝时期的官营办法。到了汉和帝永和元年，又废除了这项措施，此后，盐官对于盐业进行课税，盐业由百姓进行经营，这项制度一直持续到汉朝灭亡。
从汉武帝盐铁转卖到南北朝，差不多有七百年左右，禁榷制度基本上处在初期，很多措施都不是很完备，有时候实行，有时候又废除。一直没有定制。自三国、两晋一直到南北朝，历朝政府的盐业专卖，大多只是局限于部分地区，或者暂时执行。譬如晋武帝时期，杜预曾经“校盐运，制课调”；陈文帝时，虞荔、孔奂“以国用不足，奏立煮海盐赋及榷酤之科”；北魏时期的盐业专卖更是屡次废立，并没有什么定制。北周虽然设置了掌盐的官员，但是因为国家短命，对于后世盐法几无影响。
隋朝建立后，最初严禁百姓开采盐池盐井，统统由政府专卖食盐。隋文帝开皇三年，朝廷放松管制，允许百姓开始经营盐业，废除了官卖，并且还免于征税。所以整个隋朝时没有盐税征收的。这种“薄赋于人”的方针，到了唐朝依然延续。唯有蒲州安邑和解县“两池”，因为地处河中，要供应京师的用盐，所以设置机构管理，“掌盐功簙帐”，这不过是管理池盐的生产和对京师用盐的供给，不是收税，更不是禁榷。可见从唐朝建国初期开始，一直到唐玄宗开元年间，基本上无任何盐税的。如果算上隋朝时期，这个无盐税的时期，长达一百三十年的时间。
到了唐玄宗开元年间，朝廷开始出现榷盐的议论，开元元年，左拾遗刘彤上书建议朝廷实行“榷盐铁”。他的理由是：“夫煮海为盐，采山铸铁，伐木为室，丰余之辈也；寒而无衣，饥而无食，佣赁自资者，穷苦之流也。若能收山海之利，夺丰余之人，蠲调敛重徭，免穷苦之子，所谓损有余而益不足，帝王之道，可不谓然乎。”这种类似现在，让一部分人富起来后，进行对口帮扶的做法，很得唐朝中央政府的重视。唐玄宗让宰相和大臣讨论是否可行，都认为建议不错。便派遣姜师度、强循等“检校海内盐铁之课”。不过这时的措施，也只是收税，并非全面禁榷，唐政府虽然开始控制盐业，但是还是有一定的限度的。
“安史之乱”的爆发，唐朝财政陷入困境，唐朝政府为了筹措军费，支撑局面，开始在盐税上打主意。但是，盐税的税率的提高是有限度的，政府又急需资金，怎么办？只有一条路了。那就是更加隐蔽也更加残酷的“寓税于价”的榷盐之法出现了。
天宝十五年，颜真卿在河北正式榷盐，用来供应军队的支出。唐肃宗乾元元年，唐肃宗任命第五琦为盐铁使，总管全国盐政，开始正式确立盐法。“就山海开灶，收榷其盐，立盐院官吏，其旧业户泪浮人，欲以盐为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私盐，罪有差。亭户自租庸以外，无得横赋，人不益税，而国用以饶。”朝廷通过控制盐的生产、销售，全面垄断盐价获得丰厚的利润。虽然老百姓再也不用交税，但是“国用以饶”，其“饶”的结果是，盐价比从前提高了十倍！
唐代宗宝应元年，朝廷任命刘晏为盐铁使兼转运使，改变了第五琦全面禁榷的做法，用更加平缓的“官商分利”法来代替。为什么要改变，刘晏说是因为“盐吏多则州县扰”，其实深层次的原因是全面的禁榷，导致的结果是“万商废业，则人不聊生”，直接影响了经济的发展。“官商分利”法使得朝廷能够主导控制，同时又不至于将商人一棒子打死，所以，一直到唐朝灭亡前都在施行。
不过，刘晏的“官商分利”的推行，虽然国库充盈，但是唐朝后期，官商之间的斗争并未止息。而名义的“官商分利”，实则是官多，商少。同时，唐朝后期，藩镇割据严重，盐利的争夺，成为地方和中央的斗争很重要的表现形式。盐利的增减甚至直接影响了唐朝的国运。政府不断的对私盐进行整顿，对于犯私盐的行为进行严酷的法律惩处，非但未能阻止私盐的蔓延，反倒激起了民变。唐末时，王仙芝、黄巢就是靠着贩卖私盐而积蓄力量，进而组织起大规模的农民起义，最后将唐王朝葬送。《老子》说，“民不畏死，柰何以死惧之！”可见，不得人心的政策，其最终的结果必然是事与愿违。
