2021年6月4日，财政部宣布将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收[3]。土地出让收入由市县国土资源管理部门（自然资源部门的前身）划转至税务部门征收后，可能会减少政府违规返还土地出让金的情况，城投公司以购地 返还形式“虚增”资产的难度将加大。
[1] 2016年前土地储备可申请抵押贷款；《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）宣布自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。[2] 参见《滁州市同创建设投资有限责任公司2021年度第二期超短期融资券募集说明书》[3] 资料来源：《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）
四、城投与房地产开发
城投公司参与房地产开发有商业地产项目建设、也有公益性项目建设。此外，经过我们梳理，部分城投公司以一二级联动的方式参与城市更新业务。此部分，我们将重点介绍城投公司在二级开发的几种模式下获得土地资产的不同方式。 1. 商业地产开发城投公司商业地产开发是其市场化业务。城投公司参与商业地产开发的土地可能来自政府注入，也可能来自其以市场化方式拿地。 1）拿地方式为政府注入地方政府向城投公司注入土地资产除了有壮大城投公司资产规模的目的外，还可能是由于地方政府财力并不宽裕，无法直接以现金的方式支付城投公司的回款，故给予城投企业土地资产来代替。在这种情况下，城投企业可自行开发，销售后获得现金回款来补充现金流。政府注入的土地资产，若是出让用地，城投企业可直接进行开发，若是划拨用地，需要先补缴土地出让金进行土地性质变更后开发。但是我们也关注到，城投公司以二级开发的方式来获得回款实际有时加大了公司前期的资金压力，后续去化情况受当地房地产市场的影响较大。2）以市场化方式获得土地使用权根据中华人民共和国国土资源部令第9号和第21号，经营性用地仅能通过“招拍挂”的方式获取。城投公司作为市场参与主体，参与“招拍挂”流程，缴纳土地出让金后获得土地使用权，计入“存货”或“无形资产”科目。城投获取土地使用权后，后续进行经营性项目开发，土地出让金计入相关项目总投资。
案例：南昌市政公用投资控股有限责任公司南昌市政房地产板块由子公司南昌市政公用房地产集团有限公司负责运营，房地产业务主要集中在南昌、江苏、上海等地。南昌本地项目，公司以自主开发为主，即自主参加“招拍挂”拿地，后续投入资金进行建设。异地项目以合作开发为主，即公司与合作方共同出资成立项目公司，由项目公司参与市场化拍地竞争，土地出让金部分多由公司与合作方按持股比例出资，后续建设资金投入也按约定的比例执行。 公司房地产业务以合作开发为主，与融创中国合作较多。截至2020年末，公司“存货”科目中有开发成本（由房地产开发企业填列）83.02亿元，这部分包含市场化拿地成本和开发建设支出；而公司“无形资产”科目中199.07亿元的土地使用权全部为政府作价出资注入，土地性质为商业及商服用地，这部分土地在注入时未缴纳土地出让金[1]。
2. 保障房建设城投公司的保障房建设业务是其公益属性较强的业务，建设用地可以由政府划拨[2]，也可以由城投公司在公开市场拍得出让地。城投公司从事保障房项目建设，一般以政府指导价格向棚户区改造等项目居民定向销售，包括安置房、共有产权房和产权置换房等。 1）政府划拨土地南京浦口康居建设集团有限公司主要承担浦口区保障性住房的开发建设，保障房建设计划来自浦口区政府，其建设保障房的土地为政府无偿划拨。公司自筹资金委托南京市浦口区拆迁管理中心进行拆迁及土地平整工作，拆迁成本计入项目开发成本，保障房由子公司通过自筹资金建设开发，根据政府指导价销售。 六安城市建设投资有限公司对市政府划拨的土地进行整理开发，并负责片内征地拆迁户的安置房建设工作。在安置房建设方面，公司与政府签订代建协议，项目建设验收后由市政府支付项目回购款，逐年等额回购。 2）公开市场获得土地根据六安市公共资源交易监督管理局公告（2018年12月20日），为加快安置房建设，促进土地市场健康有序发展，拟于近期出让5宗“限房价、竞地价”地块，建成后政府按照综合价整体回购，总面积约455117平方米。 根据《徐州市棚户区改造实施方案》（徐政发〔2009〕20号），并结合省委省政府下达的保障性住房建设任务，徐州市政府以出让方式对外提供定销房建设用地，建设完成后用于定向销售给棚户区改造等项目居民。徐州市新盛投资控股集团有限公司主要承担徐州市主城区的棚户区改造、定销房销售等业务。公司棚改项目模式变更为委托代建模式，即徐州新盛与徐州市棚改办签订委托代建协议，公司通过征地、拆迁和基础设施建设实现土地平整，符合挂牌出让条件，土地出让后，政府按成本加成方式支付收益。徐州新盛亦是徐州市区主要的定销房筹建主体，自建定销房的运营模式由政府统一规划，外购部分则是由社会开发商按照定销房地块出让条件建设，由公司统一回购。 3. 城市更新业务城投公司也以一二级联动的方式参与到土地开发建设的过程中，即城投公司既负责前期的一级土地开发业务，也参与出让环节拿地，在获得土地使用权后进行二级开发建设。 经过我们梳理，城市更新业务的供地模式通常为一二级联动，在完成土地整理后的拿地环节，有公开市场“招拍挂”、定向“招拍挂”（可以设置条件、指定主体）、协议出让以及补缴价款等多种方式。一级整理主体通常也是二级拿地主体，一级开发成本通常可以抵扣土地出让金，即相关主体在“招拍挂”时仅需补交剩余的土地出让金。一二级联动的供地模式简化了城投公司参与土地一二级开发的流程，也可通过后期二级开发的回款收入平衡资金压力。
案例：上海地产（集团）有限公司上海地产作为上海市国资委下属政府功能性企业集团，按照上海市委、市政府要求，承接了较大规模的城市更新改造任务。公司承接的项目包括公益性较强的城中村改造、居民动拆迁、市政配套建设项目等，也包括配套商业开发等市场化属性较强的项目。 公司在政府授权下，以一二级联动的模式开展城市更新业务。对于部分开展城市更新业务的项目公司，上海地产集团因无实控权，仅作为合联营企业计入长期股权投资。对于并表的项目公司，前期开发成本、土地使用权及项目资产记入“存货”“在建工程”或“其他非流动资产”等资产科目；政府支付的土地补偿款、土地储备动拆迁款、配套设施建设成本、专项补贴等款项记“长期应付款”或“递延收益”。待项目完成后，资产部分转入“固定资产”或与相应负债进行核销。已经进入运营期的项目产生的管理成本在资产归属认定前暂记“长期应收款”，产生的管理收入暂记“预收账款”。
