[1] 参见《南昌市政公用投资控股有限责任公司2021年公开发行公司债券（面向专业投资者）信用评级报告》[2] 当前划拨用地必须指定用于公租房、保障房等公益性项目建设。
五、城投与土地融资
此部分将介绍城投公司用土地资产进行抵押融资的几种方式，以及城投公司土地储备业务融资逐步规范化的历史进程。当前，城投公司仍然可以用符合条件的土地资产来抵押融资，但针对土地储备业务的融资已被限制。 1. 土地资产融资方式城投公司在符合条件的情况下，可以利用土地资产来抵押融资。公司办理土地抵押融资实际上是把土地使用权抵押给银行来获取贷款资金，需要国土资源局下发的《土地使用证》[1]。
1）出让用地《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十八条规定“以出让方式取得的国有建设用地使用权可以设定抵押权”。同时《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国物权法》规定“严禁非法、非流通及公益性质的财产设立抵押”，即经营性出让用地在符合条件的情况下可以办理抵押贷款，而公益性出让用地无法办理。此外，能否办理土地抵押贷款与是否具备土地权证有关，而与是否足额缴纳土地出让金无关。未足额缴纳土地出让金的土地资产在取得权证的前提下亦可办理抵押贷款。
2）划拨用地根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有建设划拨用地使用权不得单独抵押。但由于《中华人民共和国城市房地产管理法》允许房屋抵押，引致划拨用地权的连带抵押，即划拨用地使用权可以且必须是因为房屋抵押才允许连同房屋一起抵押。 国有划拨建设用地使用权不得单独抵押。城投公司若要办理划拨用地抵押贷款，则需要先补缴土地出让金，办理土地使用权出让手续后才能办理抵押登记，实际上是将划拨用地变更为了出让用地后才能办理。 划拨用地上产权明确的建筑物抵押时，一并办理抵押登记。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”。推至划拨用地，即当划拨土地上产权明确的建筑物抵押时，其占用的划拨土地也一并抵押。在这种情况下，划拨土地可以先办理抵押登记，在实现抵押权时（例如执行阶段）补正瑕疵并补缴土地使用权出让金。
2. 土储业务融资变化根据政策梳理，城投公司土地储备业务融资大致经历四个阶段：1）初步确立金融机构可为土储业务融资；2）加强金融机构对土地储备机构融资管理；3）融资逐步规范；4）土储专项债被限制。 ◾阶段一：初步确立金融机构可为土储业务融资2001年4月，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。该文明确了金融机构（包括银行和非银金融机构）可以为土地收储提供融资。 2007年11月，《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）仍规定商业银行及其他金融机构可为土地储备机构发放贷款。土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证。 在第一阶段，银行和非银金融机构均可为城投的土地储备业务提供融资，《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）也提到土地储备资金来源的5个渠道中包括银行贷款及其他金融机构贷款。
◾阶段二：加强金融机构对土地储备机构融资管理2010年4月，《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号）规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，实质上暂停了信托公司对土地储备机构提供融资。 2012年11月，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕16号）进一步规范土地储备机构的商业银行贷款，明确土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策，对贷款期限也做出了最长不超过五年的规定。12月，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）规定不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
◾阶段三：土地储备专项债券是融资唯一途径2014年9月，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）确立了地方政府债务管理“修明渠、堵暗道”的基本原则，明确了地方政府未来举债只能通过政府债券，为土地储备专项债券的发行奠定了基础。 2016年2月，《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）宣布自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。 2017年6月，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）规定地方政府发行土地储备专项债券应纳入地方政府专项债务限额管理，是土地储备项目非预算内资金来源的唯一途径，土地储备融资的“前门”正式开启。同时，为了堵住土地储备机构融资的“后门”，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87）号文）严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目。2019年6月21日，《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号）更进一步规范了土储业务融资，要求土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算，并且专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。 此阶段为后“43号文”时代，国务院43号文要求“修明渠、堵暗道”，明确地方政府未来举债只能通过政府债券。在此阶段，银行发放土地储备贷款，将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目等违法违规的融资方式均被禁止。新增土地储备项目所需资金应当严格按照规定纳入政府性基金预算，土地储备专项债券成为土地储备项目融资的唯一途径。
