日本的农业结构政策、农业发展困境及其镜鉴意义
作者：韩朝华（中国社会科学院经济研究所）
来源：《经济思想史学刊》2021年第2期
摘要：
自1960年代以来，日本为实现农业与非农产业平衡发展，推出了多种旨在改善农业结构、发展农业规模化经营的政策，但这些政策未能取得预期成效，还使日本农业陷入明显的发展困境。其主要表现是，小微兼业农户长期居农户多数，农业生产效率低、成本高、缺乏国际竞争力，并在发展上面临农民高龄化和后继乏人的困局，还导致日本的食物自给率持续下降。日本社会中的多种经济、文化因素导致了日本农业结构政策的失败。当前中国农业也面临许多与日本农业类似的发展难题，了解日本农业结构政策的基本背景及其教训，有助于思考中国农业如何才能避免日本农业所陷入的发展困境。
关键词：农业规模化经营；小微兼业农户；食物自给率
1961年，日本为扭转农业和非农产业间的发展失衡，出台了《农业基本法》。在此基础上，日本政府推出了一系列转换农业、农村基本结构的政策，希望由此改善日本农业的发展态势，确保日本农业的自立和持续繁荣。这套政策也因此被统称为“基本法农政”。[1]但就这套政策的实施效果来看，“基本法农政”未达到预期目标。其中最大的问题是，这套政策在推进农业规模化经营上乏善可陈，因而导致日本农业效率低、成本高、缺乏国际竞争力，还使日本的食物供给安全失却保障。
在20世纪90年代里，国内学界对日本农业政策的认识以肯定日本农政实践为主流，很少有人关心日本农业政策中的问题，致使国内学界对日本农业结构政策的失误知之甚少。进入新世纪后，日本政界和学界关于农政改革的讨论空前高涨。受此影响，中国的农政研究者也开始注意日本农业政策中的问题。但国内文献对这方面的反映尚处于零散议论状态，未见有全面分析日本农政现状的。[2]这不利于我们认识日本农业结构政策的问题和教训，也难以从中汲取有助于中国农业改革和转型的政策启示。
本文秉承政策评估上的实践检验原则，梳理日本政界和农经学界在日本农业政策和体制改革上的主流判断，利用日本农林水产省公布的权威资料和数据，全面分析60年代以来日本农业结构政策的要点及其实效，希望能有助于国内学界深化对日本农政现状及其问题的了解。
[1]亦有人称“农基法农政”的。见東井正美：「農業基本法の意図と現実」，『関西大学商学論集』，第43巻第2号，1998年6月，第323～350頁。
[2]如胡霞，2009：《日本农业扩大经营规模的经验与启示》，《经济理论与经济管理》第3期；康伟立，2018：《从农业结构的视角分析日本农协改革》，《世界农业》第3期（总第467）；叶兴庆、翁凝，2018：《拖延了半个世纪的农地集中——日本小农生产向规模经营转变的艰难历程及启示》，《中国农村经济》第1期；朴京玉，2009：《日本农民年金制度对农地流转的影响》，《农村经济》第9期；王应贵，2015：《当代日本农业发展困境、政策扶持与效果评析》，《现代日本经济》第3期(总第201期)。
一、“基本法农政”及其实效
日本于20世纪50年代中期进入了经济高速成长、城市化进程加快的新发展阶段，随之而来的是非农产业用工需求激增，以及农业收入增长显著落后于城市工薪收入增长。这引发农村劳动者的大量离农，使日本农业开始面临青壮劳力短缺，部分偏远山村还出现了人口“过疏化”现象。同时，随着人均收入的提高，日本国民对农产品的需求不仅数量增加，结构也趋于多样化。日本既有的农业生产无法满足这种需求转化，农产品进口量不断增加，日本农业作为产业的自立受到挑战。为扭转这一趋势，日本政府于1961年颁布了号称“农业版宪法”的《农业基本法》，拉开了日本新一代农业、农村政策的序幕。
《农业基本法》的核心理念集中体现在其第一条规定之中：“国家农业政策的目标是发展农业并提高农业从业者的地位。即……提高农业生产率以消除农业与其他产业间的生产率差距，并通过提高农业从业者的收入使他们能过上与其他产业从业者相等的生活。”
围绕这一国策，《农业基本法》提出了“有选择地扩大农业生产”、“靠农业技术进步提高农业生产率并增加农业总产出”、“改善农业结构”、“稳定农产品价格以确保农业收入”等8个政策重点。其中，推进农业规模化经营以改善农业结构成为“基本法农政”的政策核心。为此，《农业基本法》专辟第四章，集中阐述了“改善农业结构（家庭农业经营、培育自立经营体）”的政策原则。其中，第十五条规定：“国家要通过家庭农业经营的现代化谋求家庭农业的健全发展，并采取必要的政策培育家庭农业经营体，使它们尽可能多地实现自立经营。这种家庭农业经营体的规模能保证正常构成家庭中的农业从业者，在发挥正常效能的情况下基本实现充分就业，并可以获得能确保其过上与其他产业从业者相等生活的收入。”为维护农业规模化经营，《农业基本法》的第十六条还明确，国家要设立政策防止农业家庭在发生遗产继承时出现资产“细分化”。[1]
对此，日本学者小田切德美的概括是，当时的日本农政当局将“小微农耕”视为阻碍日本农业优化发展的“根本问题”，并认定，这个问题引发工农业收入失衡的基本机制是“小微农耕→农业低生产率→农民低收入”。因而，基本法农政的政策逻辑是“改善农业结构→提高农业效率→工农业收入均衡”。[2]
由此可见，《农业基本法》是在经济高速成长导致农业与非农产业间生产率差距和收入差距不断扩大的背景下，为应对一系列经济、社会挑战，实现农业与非农产业均衡发展而提出的农政思路，其基本措施是推进农业规模化经营，培育能自立经营的家庭农业，实现日本农业的持续高效发展。
围绕《农业基本法》的目标，日本政府推出了一系列旨在转换农业、农村结构的政策措施。如1962年修订《农地法》和《农业协同组合法》，其中包含三项较重要的制度变化：（1）撤销了原来关于自耕农拥有农地面积的上限规定；（2）为培育基于协作生产的规模化经营体，在法律上认可了农业生产法人制度；（3）为鼓励经由农协组织进行的农地租赁和转让，设立了农地信托制度。另外，从1962年开始，日本政府启动了“农业结构改善事业”。该“事业”包括了多种改善农业基础条件、促进技术进步的支农项目，如政府资助的农地整治，推广农机、农药、化肥等等。
1969年，根据基本法农政实施中出现的新情况，日本政府又出台了一套被称为“综合农政”的政策措施。它主要包括几个方面：（1）进一步扩大农产品贸易自由化；（2）放松政府对大米生产和流通的管制；（3）完善城乡土地规划，强化农地保护，限制农地的非农化转用；（4）修改《农地法》，弱化对农地租佃权的保护，鼓励农地出租和转包，以促进农地流转；（5）创立农民养老金制度，为高龄农民退休并让渡土地创造条件；（6）出台《农村地区工业等导入促进法》，鼓励工商业向农村扩散，为农村居民提供更多的非农就业机会，以便于有离农意愿的农民让出农地。[3]
在整个20世纪70年代和80年代，日本政府仍循这种结构改善的政策思路，将促进农地流转和集中、推进农业规模化经营作为农业政策的重心，为此出台和修改了多项涉农法律，[4]还开展了“加强农地利用事业”。
但是，这些政策努力未能取得预期的成效。如小林肇、飯山昌弘在2001年所言：“旧基本法所规定的目标是扩大规模以消除其他产业与农业间的生产率差距和收入差距，但几乎所有农户的状态都与此相距甚远。……旧基本法，只是在农户经济的某些方面实现了改善，但未能实现改善农业结构这个真正的目标，也没能提高农业从业者的地位。”[5]
进入20世纪80年代后，日美贸易摩擦升级，美国施压日本，要其改革经济结构，实现两国贸易平衡。为此，日本政府于1986年提出了著名的《前川报告》，其中涉及农业领域的政策取向是，更大程度地发挥市场调节作用，扩大农产品进口，缩小农产品的内外价差，彻底推行农业结构改革，等等。同年11月，日本政府“农政审议会”发表了题为《面向21世纪的农政基本方向》的政策宣言。其中，最引人瞩目的政策变动是提出，要向重视市场机制的“国际化农政”转变。为此，在农业政策上要弱化以保持农户收入稳定为主旨的农产品价格政策，推行靠市场机制促进农户分化的政策。[6]这篇报告还提出，为了应对经济国际化，要确立“能作为产业而自立的农业”，以及“在国内确保基本的食物供给力”。[7]
1992年，日本政府颁布了《新食物、农业、农村政策的方向》（俗称“新政策”）。其中强调，新政策的基本目标是“尽可能保持和扩大农业生产，刹住食物自给率的下降势头”，并期待通过淘汰低效率的小微经营体，在日本农业中创造结构改革契机。“新政策”还提出了在10年内培育“高效稳定经营体”的结构改善目标。紧随其后，1993年，日本政府推出了《农业经营基础强化促进法》，这项法律的亮点是，凡以“高效稳定经营体”为方向制定了改善经营计划的农业从业者，由地方自治机构将其列为“认定农业者”，并为其在农地集中、银行融资、税收优惠、设备折旧等方面提供多种政策扶持。为便于贯彻这套政策，日本再次修订了《农地法》和《农协法》。
1995年世贸组织（WTO）成立，日本作为其成员国，须按WTO规则调整农业政策体系和农政架构。为此，日本在1999年废除了1961年制定的《农业基本法》，出台了《食物、农业、农村基本法》（俗称“新基本法”），经济高成长时期的旧“基本法农政”落幕。
2000年3月，日本政府根据新基本法制定了《食物、农业、农村基本计划》，再次强调培育“高效稳定农业经营体”的目标，提出要经由十年的努力，至2010年，培育出33～37万个家庭农业经营体和3～4万个法人经营体及生产组织，由他们作为“高效稳定农业经营体”，在日本主要农业部门的耕地面积和饲养头数中占有60～90%的份额。[8]
2009年，日本对《农地法》进行重大修订。这次修订针对现实中“拥有农地却未予充分有效利用”的问题，放弃原法中强调农地归耕种者所有的“自耕农主义”立场，转而强调保护优质农地和有效利用农地的原则，并将高效利用农地定为农地所有者的法律义务。为此，那次法律修正进一步鼓励农地租赁，并强化对弃耕地和农地非农化转用的管制。[9]这是一次主攻农地撂荒和废弃的制度修改，涉及日本农地管理制度的方向转换，因而被称为“平成农地改革”。[10]
可以看出，战后日本农政当局在推进农业结构转换上有过很多尝试和努力，其推进农业规模化经营的意图也是明确和一贯的。但就日本农业的现状来看，只能说，这些政策的实效乏善可陈。日本著名农业经济史专家暉峻衆三认为：“基本法农政的理念是，通过使自立经营体成为日本农业的骨干，实现工农业之间的收入均衡。但实际情况却与此背道而驰。从这一点来看的话，只能说基本法农政失败了。”“自立经营也好，食物自给率也好，在政府过去提出的这些目标上，尽管进行了强力的政策推进，但最终都无功而返。”[11]
但是，在评价这一时期的日本农业结构政策时，有两个问题需要注意。
第一，这一时期日本农业的平均经营规模并非毫无扩大。据统计，日本销售农户[12]的户均耕地面积在1978年时是1.02公顷，1991年时是1.47公顷，2019年时增至2.50公顷。但这样的户均耕地面积扩大主要是农业经营体总数下降幅度（76%）显著超过农地总面积下降幅度（42%）所致（图1）。[13]而且，这样的平均经营规模扩大仍然步幅过小，既未根本改变日本农业以小微经营体为主的基本结构，更未能扭转同等劳动力情况下专业务农收入比不上非农产业工薪收入的局面。据冨田洋三估算，在日本，一个农户要想靠专业务农获得与非农工薪家庭相当的职业收入，其农地经营面积应不少于10公顷。[14]也就是说，这一时期日本农业平均经营规模虽有扩大，仍远不足以实现基本法农政所要达到的农业与非农产业收入均衡目标。
而且，农户土地经营总规模的增大并不等于其所耕种地块的增大。日本农林水产省2013年对市町村农业地块集中情况的调查发现，在调查涉及的93个经营体中，户均农地经营面积为18.4公顷，户均经营地块数为31.5块，地块的平均面积为0.59公顷，各经营体所用最远地块的距离平均为4.3公里；以位于T县N市的认定农业者A为例，该专业稻作农户共经营耕地16.4公顷，但地块数却高达70块，地块平均面积仅0.23公顷强，其住所离最远地块的直线距离是5公里。[15]显然，这样的农地集中所能实现的生产效率提高是很有限的。
更重要的是，在评价农业经营规模的变化时不能只着眼于一国自身的纵向比较，还须考虑世界范围的横向比较。如日本农林水产省在《平成19年度食物、农业、农村动向》（农业白书）中指出，从2006年的农户平均耕作农地面积来看，日本虽然从1965年的1.1公顷增至了1.8公顷，但与2005年美国的180.2公顷和欧共体的16.9公顷相比还是差距很大。[16]所以，与其他发达国家相比，这个时期内，日本农业的经营小微性依然很突出。
第二，这个时期内日本的农业发展逐步陷于困境，甚至面临存续危机，并不等于日本的农民和农村也陷入了危机。相反，在战后经济发展中，日本的农民和农村实现了整体脱贫，日本也消除了城乡之间的收入差距。但日本农村和农民的脱贫却是与日本农业的持续衰退和萎缩同步推进的，这成为战后日本经济发展中的独特景观。其要害在于，大量农业人口其实已经以非农业收入为家庭主要生计来源，却仍长期不放弃作为家庭辅业的小微农业，而是凭借现代农业技术和政府保护，以“省力化”的方式粗放经营散碎农地，甚至予以撂荒和弃耕。这成为导致日本农业效率低、发展慢、难自立的症结所在。这不是基本法农政所追求的，而是广大日本农户自发选择的结果。日本农政的最大软肋是在遏制这一倾向上有心无力，多项制度设计和政策规划流于空文。
[1]日本1961年《农业基本法》原文可参阅http://roppou.aichi-u.ac.jp/joubun/s36-127.htm。
[2]小田切徳美：「日本農政の総括と展望一農業基本法以降の農政展開一」，『土地制度史学』（別冊），1999年9月，第123～124頁。
[3]暉峻衆三[編]：『日本の農業150年——1850～2000年』、有斐閣ブックス，2008年，第207～208頁。
[4]如1970年修订《农地法》，1975年修订《农振法》，1980年出台《农地利用促进法》等“农地三法”等。
[5]小林肇、飯山昌弘：「農業基本法から食料·農業·農村基本法への移行」，『鳥取大学農学部研究報告』，第54巻，2001年，第41頁。
[6]樫原正澄：「戦後日本農政の転換と農業基本法の見直し」，『関西大学商学論集』，第43巻第2号，1998年6月，第311頁。
[7]暉峻衆三[編]（2008）：『日本の農業150年——1850～2000年』、有斐閣ブックス，第248頁。
[8]暉峻衆三[編]（2008）：『日本の農業150年——1850～2000年』、有斐閣ブックス，第265～276頁。
[9]橋本貴義：「「所有」から「利用」中心の農地制度への再構築——農地法等改正案」，『立法と調査』，2009年5月， No.292，第20～28頁。
[10]岸康彦：「新基本法農政の10年—何が変わったか—」，日本農業研究所研究報告『農業研究』第22号，2009年，第94頁。
[11]暉峻衆三[編]（2008）：『日本の農業150年——1850～2000年』、有斐閣ブックス，第205、278頁。
[12]“销售农户”指经营耕地面积达30日亩（アール）及以上或者农产品销售额达50万日元及以上的农户，不及这个规模的农户被称为“自给农户”（自給的農家）。
[13]本文中所引用的日本农业数据，若无说明，均出自日本农林水产省网页中的“統計情報”栏目（http://www.maff.go.jp/j/tokei/index.html）。为免行文冗赘，文中恕不逐一注明数据来源。
[14]冨田洋三：「TPPと日本農業の将来」、『実践女子大学生活科学部紀要』第49号，2012年，第123頁。
[15]農林水産省：『平成25年度食料・農業・農村の動向』（農業白書），2014年，第73頁。
[16]農林水産省：『平成19年度食料・農業・農村の動向』（農業白書），2008年，第16頁。
二、农业结构政策失灵的后果
日本农业结构政策未能实现预期目标，日本农业的平均经营规模过小，给日本的农业和农村发展带来了一系列严重后果。其中，最突出且影响深远的后果是日本农产品供应的进口依存度不断上升。据日本农林水产省的数据，在1960～2018年期间，日本的谷物、肉类、蔬菜、油脂这四类主要食物的国内供需缺口持续扩大，不得不靠扩大进口来满足需求。其中，谷物供应的进口依存度从37.5%升至73.2%，肉类供应的进口依存度从10.3%升至46.3%，蔬菜供应的进口依存度从0.2%升至20.7%，油脂供应的进口依存度从18.1%升至32.3%。
食物供给的进口依存度持续走高的另一面就是食物自给率的一路下行。据统计，从1960年到2018年，日本按热量计算的综合食物自给率从79%降至37%，按生产额计算的综合食物自给率从93%降至66%，其主食谷物的自给率从89%降至59%（图2）。另据日本农林水产省测算，2013年日本的谷物自给率在世界173个国家中排第124位，在35个OECD国家中排第30位。在日本内阁府2006年12月份对普通民众所做的“食物供给特别舆论调查”中，约有70%的受访者认为日本的食物自给率太低了。[1]
农业结构政策失败的另一个重要后果是日本农业长期难以摆脱其生产上的低效率和高成本，日本农产品的巨大国内外差价就是这一点的集中反映。如暉峻衆三谈道：“日本对大米征收了将近800%的高关税，……。”[2]Aurelia George Mulgan认为：“日本是唯一用高达百分之几百的关税（如对大米是700%，而对魔芋是1000%）来保护特定农业品的国家。”[3]陈仁安指出：“按照联合国粮农组织（FAO）的统计，2015年，日本的小麦、大米、大麦、大豆等主要农产品的价格是其他发达国家的数倍，尤其是大米价格是澳大利亚的10倍，是美国的5倍。”[4]尽管说法不一，但日本农产品的国内市场价大幅高于国际市场价是基本事实。它表明，日本农业的生产效率显著低于国际市场水平。
农业经营规模过小对农户收入的影响是单个农户获自农业的总收入太少，因而多数农户无法靠专业务农维持家庭生计，必须靠非农业收入才能生存。多数发达国家化解这一问题的基本途径是推动农业人口的非农化转移，在不断降低人地比率的基础上，凭借资本替代劳力的技术进步，扩大农业平均经营规模，提高农业劳动生产率，由此实现农业从业者与非农业从业者的收入趋同。但在日本，这样的农业结构转换并未实现。
在日本战后的经济发展中，实现农民脱贫并消除城乡收入差别的主要途径不是农业规模化经营和农业劳动生产率的提高，而是日本农户在非农领域中的受雇兼业。这反映在统计上就是日本农户中兼业农户的比重不断上升。如日本的销售农户在统计中被分为“主业农户”、“准主业农户”和“副业农户”三类，[5]它们在销售农户中的比重，1996年时分别为25.2%、28.6%、46.2%，到2019年，这三个比重分别变为21.2%、15.0%、64.6%。即销售农户中，主业农户的比重长期不足三成，其余七成以上农户的收入主要靠非农兼业。
另外，从农户净收入中的农业净收入占比来看，1950年是68.5%，1960年降至50.2%，到2003年更跌至14.3%。从2004年起这项统计的口径有变，使这一比重有所上升，但也只达到24.8%，2016年时为35.5%，2017年时为36.3%，都远不及半数。可见，农业经营在多数日本农户中早已处于辅助地位。
日本国土空间不大，大量农户可以在离家不远的地方获得非农就业机会，这是日本多数农户能普遍从事非农兼业的基本条件。而小微经营也使多数农户可以在主要从事非农兼业的同时，用空余时间完成自家的农事作业。再加上经济高成长时期日本农业实现了机械化和化学化，使小微农户的农事作业负担大为减轻，更有条件从事非农兼业。[6]也就是说，在日本，快速的农业技术进步没有成为促进农业专业化和规模化经营的手段，反而成了固化农业小微经营并助长农户兼业的利器。
日本农业中的这些问题使日本农业发展陷入了两个长期难以摆脱的困境。
第一，在大量农业从业者将主要精力投入非农兼业的同时，新增就业人口中的青壮年很少进农业就业，这导致农业就业人口趋于高龄化。据日本的农林业普查数据，在1995～2015年期间，日本销售农户中“农业就业人口”的平均年龄从59.1岁升至66.4岁。表1显示了日本农业从业者人数的年龄段分布。可以看出，在1975年至2115年期间，60岁以下年龄从业者的比重从78.1%降至42.2%，而60岁以上从业者的比重则从21.9%升至57.8%，其中70岁以上的从业者已超三成。日本农业正面临后继无人的前景。
第二，农地弃耕和撂荒现象难以遏制。据统计，日本的耕地总面积在1960年时为607.1万公顷，到2016年时减至447.1万公顷。这主要是因为，日本的农地荒废速度超过了农地新增速度。以日本农地的废弃/扩张面积比为例，1956年为0.61，1959年为1.10，1972年为2.02，1990年为3.33，2016年为4.98，该比率的最高值出现在1996年和1997年，分别达到了8.69和8.04。另据日本农林业普查的数据，日本的农地撂荒弃耕[7]率在1955年时为0.1%，在2000年时为7.4%，最近一次普查（2015年）的结果是4.4%（图3）。
