这些现象都表明，日本农业不仅没能具备满足国内基本食物需求的能力，且发展态势每况愈下，前景堪忧。如暉峻衆三在《日本农业150年》一书中尖锐指出的：“日本成为经济大国的另一面是在极端农业小国的路上疾进。”[8]2010年日本农林水产省向国会提交的农业白书（『平成21年度食料·農業·農村の動向』）也坦陈：“现在的农业正处于危机之中，农业从业者减少和高龄化、农业生产总额和农业收入骤减、农地面积减少的情况都在持续，新加入者无几，农业正面临丧失其作为产业存续下去的可能性。农村中也因过疏化和高龄化的进展以及收入机会的减少而陷于凋敝，连地域共同体都难以为继了。”[9]
[1]農林水産省：『平成18年度食料・農業・農村の動向』（農業白書），2007年，第4頁。
[2]暉峻衆三，2009：「グローバリゼーション下日本が直面する食料・農業問題」、『聖学院大学総合研究所紀要』，No.45，2009年，第26頁。
[3]Aurelia George Mulgan, 2015：“Understanding Japanese Trade Policy: A Political EconomyPerspective”，The Political Economy of Japanese Trade Policy, Edited by Aurelia George Mulgan andMasayoshi Honma，Palgrave Macmillan, London, 2015,p.9.
[4]陈仁安：《日本农协改革新动向观察》，《世界农业》第1期（总465期）,2018年，第56页。
[5]“主业农户”是农业收入占农户总收入的50%以上且家庭成员中有人全年中从事自营农业60天以上且未满65岁的农户；“准主业农户”是农业收入不到农户总收入的50%但家庭成员中有人全年从事自营农业60天以上且未满65岁的农户；“副业农户”是指前两类农户以外的所有农户。
[6]田林明、井口梓，2005：「日本農業の変化と農業の担い手の可能性」、『人文地理学研究』第29号，第94頁。
[7]日本统计中的撂荒弃耕地是指在调查日的前一年内未得到任何耕种且以后几年内无耕种打算的农地。
[8]暉峻衆三[編]：『日本の農業150年——1850～2000年』，有斐閣ブックス，2008年，「まえがき」、第1頁。
[9]農林水産省：『平成21 年度食料·農業·農村の動向―平成22 年度食料·農業·農村施策』，2010年，第1頁。
三、日本农业结构政策失灵的主要原因
关于农业结构政策何以成效不彰，日本政界和学界目前主要从四个方面来探讨其原因。
（一）力保小微农户的日本农协
日本农协虽号称农民自治组织，但它是借行政力量自上而下地发展起来的。[1]从组织形态看，日本农协有三大特点：首先，它囊括了日本几乎所有的农户，是一个全国一统的庞大组织；其次，农协的业务活动除农业服务外，还包括信用、保险、医疗、社会服务、文化活动等等，几乎覆盖了农村居民生产、生活的各个方面，素有“万能店”之称；再次，农协的整个组织系统分全国、都道府县和村庄三个层级。这种金字塔型的层级组织体系使日本农协具有很强的组织统制性和社会动员力，成为日本农政当局在乡村中贯彻农业政策的得力助手，因而日本农协一直有政府“农政分包商”之名。[2] 农协系统与日本农政官僚集团之间存在着长期的合作和依存关系。
日本农协赢得农民支持和拥护的基本途径是为农村居民提供服务。这主要体现为两个方面，一是为农户（尤其是小微兼业农户）提供全面的生产和生活服务，二是为推动政府的农业保护而展开院外游说。
以农业经营为家庭辅业的小微兼业农户能够投入农事的时间和精力有限，他们需要借助外部帮助来“省力地”完成农事作业。而日本农协为农户提供的产前、产后服务正好适应了兼业农户的这种需要。这是大量日本农户能在长期从事全勤非农兼业的同时延续其小微农业经营的条件之一，也是大量农户愿意响应农协政治动员的原因。在农协为农业保护而展开的政治游说中，推动政府的米价保护是最突出的一个方面。因而日本政治史学者升味准之辅认为，日本农协“全年的最盛大活动，是规定米价时进行的请愿活动”。[3]
维护高米价不仅有利于稻作农户，也有利于农协巩固其政治权势。因为，农协政治权势的根基在于农村人口，若任由市场波动调节稻米生产，当出现稻米大量过剩、价格持续下跌时，低效率、高成本的小微兼业农户就会退出农业。那样一来，农协政治动员力所赖以维系的选民基础会遭侵蚀。这是农协要竭力避免的。因此，当60年代末日本开始面临大米过剩时，政府推出并得到农协支持的应对之策是对稻作部门实施“生产调整”，即凭借财政补贴让所有稻作农户削减种植面积，转种其他作物，俗称“减反”[4]。减反政策直接阻碍了日本稻作农户中的优胜劣汰，但它对维护农协的权力基础却意义重大。对此，日本著名评论家山下一仁的看法是：“抬高米价，使高成本、低效率的大米兼业农户和高龄农户滞留下来，并致稻米农业衰退，反而带来了农协的进一步发展。”[5] 与此相关，日本农协还是日本社会中反对农业对外开放的主要政治势力。因而本間正義、神門善久认为：“农协的作用，简言之，就是努力保护农村中正不断崩溃的传统村落结构并维护农村这个首屈一指的票仓。”[6]可以说，日本农协是日本小微农业的坚定代言者和维护者。
（二）日本选举制度的偏向
与此同时，日本的政党政客与日本乡村居民之间也有种种割不断、理还乱的相互依存关系。
据升味准之辅在《日本政治史》一书中介绍，日本诸中央省厅掌控着数十种乃至数百种补助金，许多地方自治体要靠政府补助金维持运营。地方自治体和利益团体与政党政客共同形成了政府补贴的“请愿体系”。政客们利用这个体系谋求自己的当选或晋升，地方自治体和利益团体则通过为政客助选以谋取政府资金分配和政策制定上的好处。这样的利益分配体系在1960年前后成型，并在70年代达于极致。在这样的利益交换中，日本农协凭借其在乡村中掌控的巨大组织网络，拥有着很强的政治影响力，往往能决定政客的命运沉浮。如升味准之辅所指出的：“农协的威力在于四千几百个基层农协在各自选区的拉票能力。特别是在农村选举区，农协的日常活动事实上就是搞选举运动，对当选与否具有决定性的影响。”[7]
使农村选民与政党政客间这种利益依存关系得以长期维系的重要条件是，日本国会议员名额在城市选区和乡村选区间的分配与日本人口的城乡分布明显错位，人口密度低的乡村选区议员名额多，人口密度高的城市选区议员名额少，从而乡村选票的政治权重显著高于城市选票。差异最大时，乡/城选票权重比在参院选举中超过了6∶1，在众院选举中超过了3∶1。1994年日本改革了选举制度，缩小了乡/城选票的政治权重比，但差距仍很显著，在参院选举中约为5∶1，在众院选举中约为2∶1强。[8]由此导致“仅占就业人口3.8％的农业人口却掌握着相当于其人数规模2～5倍的选票”。而且，城市居民成分繁杂，政治倾向多歧，因而城市选票倾向于分散；而乡村居民因生活条件和居住环境的同质性强，政治态度易于趋同，因而乡村选票倾向于集中。所以，对于任何想要胜选的日本政党来讲，“乡村选区不仅是个大票仓，而且还是定胜负的要害票仓”。[9]
2007年，日本政府推出了两项重要的农政改革。一项是放弃以往向所有农户发放生产补贴的做法，改为只向达到一定经营规模（北海道12公顷以上，都道府县4公顷以上）的经营体发补贴，从而把单个小微农户排除在政府的补贴对象之外。另一项是下放生产调整的计划制定权，减少政府（尤其是中央政府）对农业生产过程的直接干预。[10]但这项政策弱化了各地农户在生产调整上的努力，引发当年稻米价格大跌，政府不得不中途停止执行这项改革，重掌生产调整控制权。这引发了小微农户和农协方面的广泛不满，导致执政的自民党在2007年参议院选举中败北，并在2009年大选中下台，戏剧性地印证了日本政界的一句俗话——“只要怠慢农业票，选举一定要遭殃”。[11]
这表明，日本的政党政客、农政官僚集团和农协系统，围绕日本农业政策的制定和贯彻，形成了牢固的利益交换关系，农业结构政策与该既得利益格局的冲突阻碍了日本农业结构政策的有效贯彻。
（三）日本农地管理制度的失灵
二战结束后，日本通过农地改革，形成了地权高度分散的小农生产体系，且1952年颁布的《农地法》出于保护佃耕权的考虑，对地主的土地权益严加管制，使出租土地的地主难以在需要时收回土地。这显著抑制了农地所有者出租土地的意愿，妨碍了农地的流转和集中。而且，在战后的经济发展中，随着非农产业的发展和城市化的推进，对农地非农化转用的需求不断增加，引发农地非农化转用的价格持续攀升。在这种情况下，许多农户虽已不靠农地维持生计，却仍抓住农地所有权待价而沽，为此甚至不惜任其农地闲置和荒废。而在日本，以撂荒方式保有农地的成本是每年缴纳1000日元的固定资产税；若进入交易，农地的价格为一坪（约3.3平米）7000日元；若转为非农业用地，地价就猛增至一坪15万日元。[12]这助长了日本农村居民持有农地的倾向，使农地弃耕和撂荒现象难以遏制，还出现了越来越多的“保有农地非农户”。[13]
表2 日本农村中的保有土地非农户及其农地弃耕
从表2可见，在1975年至2015年的40年内，保有土地非农户占日本土地所有者总数的比例从5.2%升至39.6%（表中第1列）。同时，保有土地非农户所拥有农地中的弃耕地面积比重也呈上升趋势，从1975年的24.59%升至2015年的48.49%（表中第3列），而有地非农户的户均弃耕地面积一直明显高于全体农户（表中第4、5列）。
表3的数据来自日本农林水产省2014年2月就“弃耕地意向和实况”对日本所有市町村所做的问卷调查（回收率91.9%），从中可以看出，农地所有者已经离农仍不愿放弃农地，以及劳力不足、后继无人，是两类最重要的农地荒废原因。
表3 导致土地闲置荒废的主要原因（2014年）
为遏制农地弃耕撂荒势头，日本从60年代末起就开始调整相关法律，鼓励农地出租，并设置法律措施以矫治闲置和荒废农地的土地不当利用行为。如1969年制定的《农业振兴地域整备法》首次明确，市町村行政领导机构有权干预对农地的不当利用行为。1975年修订该法时又进一步规定，若闲置农地的所有者不服从市町村的矫正措施，可由知事裁定就相关农地设置“特定利用权”，将不当利用农地的耕种权转移给其他农业经营者。1989年制定的《农用地利用增进法》和1993年制定的《农业经营基础强化促进法》延续了这些规定。
但就实际执行情况来看，日本农村基层的市町村领导机构对贯彻这类法律规定普遍持消极态度，这方面的法律规定基本上被束之高阁。[15]所以如此，主要是因为日本实行地方自治，乡村地区的市町村领导层由乡村社区居民选举产生，因而乡村基层自治体很难违背乡村居民的意愿，厉行国家确保农地农用的法律规定。如橋本貴義指出，法律规定，原则上农村社区可每五年一次调整其农用地范围，但很多地方其实是平均1.5年就调整一次；且这种调整主要不是为适应当地农业发展的需要，而是为了将一块块农地从农用地范围中划出来，以便于非农化转用。[16]可见，在日本，确保农地农用的政策执行机制其实处于严重的机能障碍状态。这也被认为是导致日本农业结构政策失败的一个原因。
（四）支撑小微农户的社会意识基础
日本国土狭窄，多山地，少平原，且人口稠密，其农业发展长期面临人多地少、农民贫困的压力，因而保护小农的社会意识源远流长，根深蒂固。据日本农政评论家山下一仁的梳理，明治时期，日本农政界围绕农业发展路径就有过“大农论”和“小农论”之争。“大农论”主张转移农业人口，推进农业规模化经营，将提高劳动生产率作为农业发展政策的重点；而“小农论”主张维持和保护以小微农户为主体的传统农业结构，将提高土地产出率作为农业发展政策的重点。当时，“小农论”占上风，成为日本农政的主流理念。而且，人多地少对土地所有者有利，地主阶级普遍拥护“小农论”，凡有利于降低人地比率的政策都遭到地主势力的反对。二战结束后，通过激进的农地改革，地主阶级风光不再，但日本农协取代地主阶级，继承了战前的“小农主义”农政观，成为日本社会中维护小微农业的主力。[17]而且，随着经济高成长和人均收入提高，高粮价在战后日本不再成为社会问题，从而日本社会对高成本的小微农业有了更大的容忍度，[18]这就为小农保护论在当代日本农政中的延续奠定了有利的社会意识基础。因此，1961年《农业基本法》草案被付诸立法审议时，日本社会舆论曾发出过强烈的质疑，斥其为“意欲抛弃小微农户的政策”。[19]有社会党议员甚至称该法案是“从垄断资本立场出发的经济合理主义，公然亮出了斩首贫农的取向”。[20]
这样的社会意识还影响了日本国会议员名额的城乡分配。如和田淳一郎提到，在日本学界和媒体中有一种观点认为，城市在经济、社会发展的各方面都广泛受益，而人口过疏化的乡村却并未同等受益，为此有必要让乡村居民享有较大的政治影响力，不应该在乡村和城市间平等分配议员名额。[21]
但不少研究者认为，这样的小农保护论完全脱离日本社会实际，因为日本早已消除了城乡差异，日本的农民与城市居民相比，无论在经济上还是政治上都已不居弱势。如岸康彦就指出：“‘小微农’未必就是‘贫农’，实际上，从事‘规模化经营’的大农户反倒因农产品价格低迷而苦恼。”[22]山下一仁也认为：“兼业农户是小农，但并非贫农。”[23] 本間正義、神門善久更是明言：“在当今的日本经济中，小微兼业农户在总体上已享有高于都市工薪阶层的收入水平”；“现实中，农业干预一直在做的事情其实是，不受惠的多数人（都市消费者或纳税人）蒙受牺牲，受惠的少数人（小规模兼业农户）受到保护。”[24]
可见，在目前日本社会中，传统的小农主义农政观早已失去合理性，但它依然影响深远，是长期支持小农保护农政观的意识形态土壤。
总之，日本农业结构政策的失败不是一个纯经济问题，而有其复杂的社会、历史渊源。
[1]林秀弥、西澤雅道：「経済法と農協改革」，『法政論集』第264 号，2015年，第354～355頁。
[2]本間正義、神門善久：「日本農業の国際化と政治・農協の変革」，RIETI Discussion Paper Series 04-J-024，2004年，第44～47頁。
[3]升味准之辅著、董果良中译，1997：《日本政治史》（中译本第四册），商务印书馆，第1212页。
[4]这里这个“反”字在日语中发“tan”音，是日本的一种土地面积单位，约等于992平米。
[5]山下一仁：「日本農政の底流に流れる“小農主義”の系譜」，経済産業研究所，RIETI Discussion Paper Series 17-J-040，2017年，第32頁。
[6]本間正義、神門善久：「日本農業の国際化と政治・農協の変革」，RIETI Discussion Paper Series 04-J-024，2004年，第42頁。
[7]升味准之辅著、董果良中译，1997：《日本政治史》（中译本第四册），商务印书馆，第1135、1209、1213页。
[8]本間正義、神門善久：「日本農業の国際化と政治·農協の変革」、RIETI Discussion Paper Series 04-J-024，2004年，表2-1，第40頁。
[9]李明权：《日本FTA进程落后于韩国的原因探析——基于农业保护的政治经济学视角》，《日本学刊》第4期，2015年，第127～128页。
[10]田家邦明（2016）：「30年産米からの生産調整の見直しとコメ市場について」，『農業研究』，第29号，第183頁；日本農林水産省（2006）：『平成18年度食料·農業·農村の動向―平成19年度食料·農業·農村施策』（農業白書），第107頁。
[11]“農業票を無下にすると、選挙で痛い目に遭う。”见内田龍之介：「農協改革とEPA対策：農業成長産業化の政治過程」，『政策創造研究』，第12巻，2018年，第129頁。
[12]高强、孔祥智：《日本农地制度改革背景、进程及手段的述评》，《现代日本经济》，第2期(总第188期)，2013年，第83页脚注。
[13]根据定义，保有土地非农户是指农户以外拥有5日亩及以上耕地或弃耕地的家庭。
[14]日本农林水产省网页：http://www.maff.go.jp/j/nousin/tikei/houkiti/index.html。
[15]緒方賢一：「2009年農地法改正における遊休農地対策規定とその適用の現段階」，『高知論叢（社会科学）』，第106号，2013年，第75～103頁。
[16]橋本貴義：「「所有」から「利用」中心の農地制度への再構築——農地法等改正案」，『立法と調査』，2009年5月， No.292，第28頁。
[17]山下一仁（2017）：「日本農政の底流に流れる“小農主義”の系譜」、経済産業研究所RIETI Discussion Paper Series 17-J-040、第1～46頁。
[18] 穐本洋哉（2003）：「日本農業システムの史的展開」、『経済論集』，第28卷第2号，第42～43頁。
[19] 暉峻衆三[編]（2008）：『日本の農業150年——1850～2000年』、有斐閣ブックス、第7章、第178頁。
[20] 岸康彦（2009）：「新基本法農政の10年—何が変わったか—」，『農業研究』第22号，第114頁。
[21] 和田淳一郎（1995）：「一票の平等について：経済学的視点から」、『公共選択の研究』，第26号，第58～67頁。
[22] 岸康彦（2009）：「新基本法農政の10年—何が変わったか—」，日本農業研究所研究報告『農業研究』第22号、第114頁。
[23]山下一仁：「日本農政の底流に流れる“小農主義”の系譜」，RIETI Discussion Paper Series 17-J-040，2017 年6月，第3頁。
[24]本間正義、神門善久（2004）：「日本農業の国際化と政治・農協の変革」、RIETI Discussion Paper Series 04-J-024、第42、39頁。
四、日本农业保护面临的国际冲击
在梳理日本农业结构政策成效不彰的原因时还有一个方面的因素是必须注意的，这就是战后日本所处的国际环境。
尽管战后日本力图靠政府干预守护国内农产品市场，但从结局来看，日本在农业上只守住了稻米市场。在50年代初，日本就对玉米和饲料谷物进口实行了自由化，60年代初对大豆、裸麦、新鲜蔬菜的进口实行了自由化，70年代实现了水果和猪肉制品的进口自由化，90年代实现了麦类、牛肉、乳制品的进口自由化。目前，日本除大米市场外，其他多数农产品市场几乎都已失守。[1]
日本守不住国内农产品市场的基本原因除了日本农业效率低、竞争力弱之外，还与日本经济的两个结构性因素有关。
首先是国外的美国因素。由于战后日本在政治上和军事上与美国结盟，在经济上高度依赖美国市场，使得美国对日本的国内农业政策拥有了很大的影响力。而美国是世界农产品出口大国，美国的盟国都很难拒绝进口美国农产品。如1953年，美国农产品大量过剩，为消除农产品积压，美国将扩大农产出口与对外经援相结合，允许受援国将销售美国农产品的收入转作美国对该国的经援款。当时的日本因此而进口了大量美国农产品，并不得不为此而削减国内在麦类等主粮上的增产计划。
1952年日本加入国际货币基金组织（IMF），1955年日本成为关贸总协定（GATT）的正式成员，1964年日本加入OECD，日本经济全面融入了以美国为首的全球贸易体系。在此过程中，日本的谷物进口（不含大米）也逐年增加，谷物自给率也从1955年的88%降至1965年的62%，而耕地利用率和水田复种指数则急速下降。
其次是国内的工商产业因素。日本的重化学工业以及家用电器、汽车等民用工业在战后崛起并拥有了全球竞争力，成为引领战后日本经济成长的主导产业。对这些制造业来讲，对外的贸易和投资环境越是自由化，其发展空间就越大。因而日本经团联，作为日本工商产业的利益代表，是自由贸易的坚定鼓吹者，也是日本国内支持农业对外开放的主力。
从60年代中期起，日本的贸易收支盈余成为常态，并引发对外贸易摩擦。1985年日本的贸易盈余达到461亿美元，其中对美贸易盈余占86%。为此，美国通过1985年的“广场协议”和1987年的“卢浮宫协议”压日本开放国内市场，扩大进口，以消除贸易盈余。面对美国的高压，日本只得让步。如Aurelia George Mulgan所指出的：“美国威胁要报复日本经济，而日本的回应是对美方贸易需求做出让步，这已成为一种高度固化的模式。”[2]
对日本政府来讲，实施农业保护是花钱的事，而推动工商业外向发展是赚钱的事。日本政府再重视农业保护，也很难为此而牺牲日本工商业的对外拓展。这两者间的矛盾常常成为日本政府平衡贸易政策需要和农业保护需要时的棘手难题。如山澤逸平2015年时指出的，日本谋求与多国建立双边的自贸区（FTA/EPA）以及更为开放的多边自由贸易协定（TPP），但在这类谈判中，日本政府的最大软肋仍然是其对国内稻作部门的保护。[3]
正是在这一点上，显露出了战后日本农业政策中的一个致命缺陷，即日本农政当局在农业结构政策的设计上只注意了提高农民收入和农业与非农产业的平衡发展，没有注意提高农业的国际竞争力。当大量日本农户靠非农兼业提高收入并实现脱贫后，日本农政当局便听任其农业结构政策处于休克状态，并迫于外部压力而开放了国内农产品市场，以致日本农业在面对外来农产品的进口冲击时毫无还手之力。所以日本著名农经学者本間正義认为：“关于日本农业所面临的课题，可以举出很多，如从业者高龄化及后继无人、农地集中滞后等等，但最基本的问题是，没有构筑起与全球化相契合的农业。”[4]
冨田洋三比较了战后日本在制造业保护和农业保护上的明显不同：“对于制造业，保护政策的目的在于‘来钱的重化学工业品出口’，因而力求通过保护来提高生产率，强化国际竞争力。一旦这个目的达到了，就不再需保护。与此相反，对于农业，目的在于保护小微农户，根本就没有考虑过强化国际竞争力。”[5]並松信久在比较日本和欧盟在农业保护上的不同做法时指出，在应对农产品过剩问题上，欧盟是通过政府补贴鼓励农民向外输出农产品，而日本却通过补贴要求农民限产（减反）；欧盟的做法为振兴欧盟农业做出了巨大贡献，而“日本的减反政策使日本农业陷于萎缩和弱化是毋庸置疑的了。”[6]
表4 日本主要种植业门类的发展困境（2015年）
政策上忽视农业国际竞争力的后果不仅是那些被归入“选择性缩小”范畴的农业门类在进口农产品的挤压下苦苦挣扎，就是一直受到全力保护、自给率至今仍在90%以上的稻作部门，也同样面临着以从业者高龄化、后继乏人、农地闲置为标志的发展困境。表5显示，在日本种植业中，稻作部门的发展境况并不比其他部门更好，就高龄化而言还超过了其他部门。2018年，稻作农户占日本全部农业经营体的48.4%，日本举国护卫稻米生产其实只是维护了这部分农户的利益，并没能为日本构建起具有国际竞争力的稻作体系。日本农政保护了日本农民的利益，却损害了日本农业的发展，可见农民的利益与农业发展未必总能协调一致。
[1]暉峻衆三[編]：『日本の農業150年——1850～2000年』，有斐閣ブックス，2008年，表6-7，第174頁。
[2]Aurelia George Mulgan：Understanding Japanese Trade Policy: A Political EconomyPerspective，The Political Economy of Japanese Trade Policy, Edited by Aurelia George Mulgan andMasayoshi Honma，Palgrave Macmillan, London, 2015, p.16.
[3]山澤逸平：「TPP，RCEP と日本のコメ政策」、『国際貿易と投資』，Winter，2015，No.102，第45～59頁。
[4]本間正義，2018：「日本と台湾農業の20年後を問う～新たな食料産業の構築に向けて～」、『交流』，No.924，2018年，第頁。
[5]冨田洋三：「TPPと日本農業の将来」、『実践女子大学生活科学部紀要』，第49号，2012年，第118頁。
[6]並松信久：「戦時体制下の食糧政策と統制・管理の課題」、『京都産業大学論集（社会科学系列）』，第35号，平成30年3月，第45頁。
五、日本农业现状对中国农业政策的镜鉴意义
日本农业发展现状对当前中国农业政策研究有重要的镜鉴意义，因为当前中国农业发展正面临着与日本农业相似的难题。
就农地经营规模来看，中国的绝大多数农业经营体是小微农户。过小的农业经营规模使绝大多数中国农户无法靠专业务农维持家庭生计，必须从事非农兼业。这引发农村青壮年大量离农，留守农村的中老年和女性农民成了农业生产的主力，以至有研究者直陈，中国农业面临“接班人危机”。[1]受此影响，中国的农业经营在趋于粗放化，[2]同时农地撂荒现象也难以遏制。[3]
由此而来的另一个问题是中国农产品（尤其是粮食）的生产成本和价格显著高于国际市场水平，使我国农产品的贸易竞争力不断弱化。结果，在国产粮食持续过剩的情况下，我国的粮食进口量却连年大增。[4]而且，中国农产品的价格虽显著高于国际水平，但中国农民的农业收入却很有限，还常要面临亏损。为保护农民的生产积极性，政府每年向农民提供了大量的种植补贴，但补贴的实际效果却不如人意。
农业生产效率低、农民务农收入差，以及随之而来的青壮劳力大量离农，使许多乡村社区面临人口流失、产业萎缩、村庄衰败的“空心化”前景，它与农民老龄化和农业弱化一起，被并称为当前中国的“新三农问题”。[5]
所有这些问题几乎都是日本农业和农村自上世纪70年代起就已遇到了的。因此可以说，当前日本农业的发展困境可被视为对中国农业的发展前景敲响了警钟，深入研究日本农政的经验和教训，对于我们认清中国农业所面临的挑战有直接的参考价值。
在这方面，有两个关系尤其值得深思。
第一，农民、农村的脱贫和发展与农业规模化经营的关系。世界多数发达国家是通过推进农业规模化经营和提高农业劳动生产率来实现农村发展和农民脱贫的，但日本却是在农业规模化经营进展缓慢、农业劳动生产率少有提高的情况下，靠农民大范围的非农兼业实现了农村发展和农民脱贫。这种做法维护了日本农民的利益，却阻碍了日本农业的结构改善和效率提高，对日本农业的长期可持续发展可谓后患无穷。
第二，农业自立与农业对外开放的关系。战后日本力图靠行政化管制和关税保护来实现农业的自立和持续发展。这是一种缺乏全球化视角的农业发展观。它未意识到，随着日本经济的全球化，日本不可能只推动其工商产业的外向发展，不开放本国的农产品市场。由于这样的认识偏差，日本未能将农业结构政策与培育日本农业的国际竞争力结合起来，并在本国农业缺乏国际竞争力的情况下对外开放了本国农产品市场，致使日本农业丧失了作为产业的自立基础。
这两个问题是当前中国农业发展所无法回避的，中国农政研究者需冷静思考中国农业在这两个问题上的政策定位和基本取向。
[1]韩占兵：《中国“农业接班人危机”：分析框架、现实判断与破解之道》，《南京农业大学学报（社会科学版）》第14卷第1期，2014年，第1～8页。
[2]彭华等：《农业劳动力老龄化的困境与出路——来自四川省的实证》，《农村经济》第10期，2014年，第108～112页；何小勤：《农业劳动力老龄化研究——基于浙江省农村的调查》，《人口与经济》第2期（总第197期），2013年，第69～77页。
[3]袁淑宁、高赟：《基于粮食安全背景下的传统小农经济现状》，《甘肃农业》第1期，2020年，第105～107页。
[4]刘泽莹、韩一军：《乡村振兴战略下粮食供给面临的困境与出路》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》第20卷第2期，2020年，第10～18页。
[5]项继权、周长友：《“新三农”问题的演变与政策选择》，《中国农村经济》第10期，2017年，第13～25页。
作者简介
韩朝华，中国社会科学院经济研究所研究员。
（编辑：刘益建；审校：张佶烨）
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